——安全、经济和环保 世界银行煤炭信息研究院能源服务和管理项目赠款基金组织 2008年12月 PublicDisclosureAuthorized PublicDisclosureAuthorized PublicDisclosureAuthorized PublicDisclosureAuthorized 目录 序言.....................................................................................................................................................II 致
谢

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VI 缩略词表

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VIII 报告摘要

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X
1．综述...............................................................................................................................................X

2．煤炭行业改革进展.......................................................................................................................X

3．促进市场导向和提高行业可持续性的政策选择.....................................................................XII4．结论

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XXI 1导言

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1 2优化中国煤炭资源的开采

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6 2.1煤炭资源和可采资源的量化

.......................................................................................................

62.2资源开采政策...............................................................................................................................8
2.3煤炭资源政策改革需求

.............................................................................................................

132.4提高资源开采效率的政策建议

.................................................................................................

14 3煤炭供应基础设施

............................................................................................................................

15 3.1

现状.............................................................................................................................................

163.2政策改革需要强化煤炭供应链的业绩.....................................................................................263.3

政策建议.....................................................................................................................................

26 4煤炭工业重组和改革

........................................................................................................................

28 4.1

现状.............................................................................................................................................

284.2行业结构改革的必要性

.............................................................................................................

414.3

政策改革建议.............................................................................................................................

42 5煤矿开采的安全健康和社区影响

....................................................................................................

43 5.1

矿工安全.....................................................................................................................................

435.2

矿工健康.....................................................................................................................................

645.3

劳动和社会保障.........................................................................................................................

665.4

改革需求.....................................................................................................................................

695.5

建议.............................................................................................................................................

70 6煤炭开采对环境的影响

....................................................................................................................

73 6.1

现状.............................................................................................................................................

736.2改革需要

.....................................................................................................................................

826.3

政策建议.....................................................................................................................................

82 7确定真实成本和稳定中国煤炭市场价格........................................................................................85 7.1

煤炭生产的真实成本.................................................................................................................

857.2

煤炭价格.....................................................................................................................................

887.3

改革的必要性.............................................................................................................................

927.4

建议.............................................................................................................................................

93 8体制、法律框架及政策

....................................................................................................................

95 8.1

现状.............................................................................................................................................

958.2

改革的必要性.............................................................................................................................

968.3

改革的必要性.............................................................................................................................

998.4

建议...........................................................................................................................................

1009结论

..................................................................................................................................................

102 附录1煤炭地下气化（UCG）

........................................................................................................

105附录2通过拍卖出售采矿权的例子

.................................................................................................

106附录3安全管理与安全文化

.............................................................................................................

107附录4矿工安全监察员的作用（FEICKERT2007之后）..........................................................109附录5澳大利亚比较环境保护案例研究.........................................................................................110附录6推荐的一种控制沉陷影响的矿山规划方法.........................................................................111附录7山西省的煤炭业管理

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113 序言 可持续发展是一个涉及内容广泛的综合概念，核心意义在于强调人与经济社会的协调发展，注重发展的永续性，既要满足当代人的需求，又不损害子孙后代的利益。
中国古代哲学家倡导“天人合一”，主张人与自然和谐相处，包含了朴素的可持续发展思想。
煤炭工业的可持续发展，就是要在科学发展观的指导下，以煤矿职工、煤炭产业与经济社会的全面协调发展为目标，以先进技术和科学管理为手段，逐步改善煤矿安全保障和职业安全健康状况，持续优化产业和产品结构，不断提高煤炭经济增长质量，走安全有保障、资源利用率高、环境污染少、经济效益好和可持续的煤炭工业发展道路。
改革开放以来，随着经济社会的快速发展，中国煤炭需求急剧增长，产量从1978年的618Mt增加到2007年的2523Mt。
经过煤炭人三十年的辛勤努力，中国煤炭工业发生了深刻的变化。
在这样的背景条件下，深入研究中国煤炭工业的现状、总结改革开放以来的成就、剖析影响行业健康发展的问题，探索可持续发展道路具有重要的现实意义和长远的战略影响。
2005年，国务院发布了关于促进煤炭工业健康发展的若干意见（国发〔2005〕18号），煤炭工业发展迈入了一个崭新的阶段：煤炭工业结构调整步伐加快，大型煤炭企业集团快速成长，产业集中度逐步提高；煤炭企业投入大幅度增加，产学研一体化的科技创新机制逐渐形成，煤炭生产力水平不断提高，安全生产状况明显改观；“黑色煤炭、绿色开采”，煤炭循环经济发展取得进展，行业节能减排取得成效，建设和谐矿区、促进区域经济协调发展逐步成为煤炭工业的共识和自觉行动。
应世界银行要求，由国家发展和改革委员会能源局牵头，组织有关部门和相关研究单位于2006年--2008年开展了“中国煤炭工业可持续发展”的课题研究。
为保证这项研究具有超前意识和国际视角，世界银行还聘请了国际煤炭专家参与课题研究。
ii 该课题全面总结了中国煤炭工业的现状、详细分析了煤炭工业的管理体制、政策法规、安全生产、环境保护等方面存在的问题、障碍和面临的挑战，提出了解决上述问题，以及优化煤炭开采、加快行业改革、平衡资源环境、促进煤炭工业可持续发展的政策措施和建议。
本课题历时两年有余，课题组和中外专家共同努力，圆满完成了课题任务。
该课题是国际合作、共同探讨中国煤炭工业可持续发展道路的有益尝试，研究成果十分丰富，为政府决策提供了有效依据。
在此，对本课题所有参与人员表示衷心感谢。
同时，祝愿中国煤炭工业健康有序可持续发展。
国家能源局总工程师吴吟2008年12月10日 序言 煤炭工业的可持续性能够优化自然资源的开发利用，从而在保障社会和环境的允许范围内满足煤炭供应的需要，同时又不会对后代形成危害。
煤炭工业的可持续发展是建立在煤矿的经济优势、社会和谐与环境友好的全面、协调的发展基础之上。
在一个可持续发展的煤炭工业中，煤矿的完全成本来自于有效地生产活动和执行合理的规约。
如此便形成了竞争，煤炭企业将努力提高经济效率，增加投资回报率率，减少资源浪费，降低环境影响和更加安全生产。
煤炭工业的可持续发展同时依靠它的生产和利用，因此需求方的积极措施也是关键的。
其中包括提高能源转换和利用效率，发展洁净煤技术，减少环境污染和温室气体的排放。
尽管这些都是有价值和有意义的主题，但本报告主要研究中国煤炭工业在可持续发展方面所必需的改革内容。
这是一个非常重要的任务，这些议题与世界银行当前正在进行和计划的几个煤炭利用项目有着一定的联系。
之前的一项课题(ESMAP2004)介绍了关于中国煤炭工业通向可持续发展之路的很多亟待解决的问题。
随后，中国政府在煤炭工业改革方面提出了很多战略举措，取得了很大的成效。
本课题是建立在前沿工作的基础上，对近来煤炭工业的发展和遗留的关键性问题进行研究。
对于中国政府而言，要达到一个长远的可持续发展的煤炭工业不可能一蹴而就。
开放的市场经济，有效的过程调整和强制性的煤炭法律是必需的基础建设。
此报告并非提供一个详细的煤炭工业可持续发展的策略。
不过，正如一些具体的课题所提供的执行性建议一样，它能够呈现给中国政府希望关注的一些见解、基本原理和举措。
iv 杜大伟(DavidDollar)地区主管世界银行东亚和太平洋地区中国和蒙古局 2008年12月10日 致谢 本报告的撰写得益于一大批中国及国际专家的创意、经验和知识。
该报告主要撰写人是世界银行东亚与太平洋区能源与矿业发展部的赵建平博士，报告顾问是戴维·克里迪（DavidCreedy）先生。
同时，由于此外很多人都对此报告提供了帮助，以至于难以清晰地界定各人的贡献界限。
国家发改委能源局为本课题的开展和顺利完成提供了巨大帮助，本报告真挚地感谢发改委以下领导：吴吟先生、魏鹏远先生和夏兴先生。
中国煤炭信息研究院（ChinaCoalInformationInstitute）组织了一个专家团队，提供了丰富的背景报告，总结了煤炭工业的现状、近年来的主要发展特点。
参与课题的研究人员有：信息研究院黄盛初院长、信息研究院能源安全研究所刘文革、孙欣、司坡森、蓝晓梅、董维武、潘红樱、陈伟超、孙超、王宁、徐亮。
这些背景资料是本报告得以顺利完成的重要基础。
该团队于2008年6月在北京专门进行了分工组织参与研究，在最终报告的创作过程中与报告的主要作者开展了通力合作。
本报告同时也十分感谢下列项目的支持：澳大利亚新南威尔士州立大学戴维·劳伦斯（DavidLaurence）先生在新南威尔士州亨特谷所做的关于煤炭开采过程中环境控制的案例研究；英国华杜公司（WardellArmstrongLLP）的技术主管戴维·威尔肖（DavidWilshaw）先生在中国山西省所做的关于环境影响与地面沉陷的案例研究；以及中国山西社会科学院王宏毅先生在山西省所做的关于煤炭可持续开采政策与实践方面的案例研究。
本报告研究团队同时也十分感谢三位同行专家的评论和有价值的建议：澳大利亚矿业有限公司（CRA）副总裁彼得·克劳利（PeterCrowley）先生；中国煤炭工业协会副会长朱德仁先生；世界银行石油、天然气、矿业与化学品分部的高级矿业工程师迈克尔·斯坦利（MichaelStanley）先生。
富有洞察力的注释和有价值的建议同时得益于世界银行石油、天然气、矿业与化学品分部的顾问约翰·斯特 vi 朗门（JohnStrongman）先生和高级矿业工程师格雷姆·汉考克（GraemeHancock）先生，以及世界银行能源与水局高级电力工程师高桥先生（MasakiTakahashi）。
本报告研究团队非常感谢东亚与太平洋区能源与矿业部负责人兰吉特·拉麦赫（RanjitLamech）先生，他为报告的研究提供了指导和大力支持。
同时也非常感谢来自世界银行管理层和世行ESMAP的指导和支持，包括东亚与太平洋区中国局局长杜大伟先生（DavidDollar），东亚与太平洋区业务与政策部主任麦格达·拉维女士（MagdaLovei），东亚与太平洋区能源与矿业部主任吴君辉女士，东亚与太平洋区中蒙可持续发展部主任羿艾德先生（EdeIjjasz），以及能源与水局局长吉姆·撒吉尔先生（JamalSaghir）。
本报告开展分析研究活动的经费支持来自于ESMAP赠款和世界银行。
最后，团队对世界银行北京办事处高级项目助理张春香女士在整个报告研究过程给予的支持和帮助表示感谢。
缩略词表 ASXAUDBAU bblBtCBMCCIICCNCCTCDMCERCMMCO2CSRCCTACTLdDMEDMRDPIdwtEIAEMPEPAEPBESMAPETCEWGFDIFIFRFOBGDPGoChaIGCCILOIPCCIPO 澳大利亚股票交易所澳大利亚元（1澳元=0.83美元，2007年4月）照常营业桶，1bbl=42gal=159l=0.137t10亿吨，1Bt=1Gt煤层气中国煤炭信息研究院《中国煤炭报》洁净煤技术清洁发展机制认证减排煤矿区煤层气二氧化碳中国证监会煤炭交易协会（美国）煤炭液化天二甲醚（澳大利亚新南威尔士州）矿产资源部初级产业部（澳大利亚）载重吨环境影响评估环境管理计划美国环保局环境保护局世界银行能源服务和管理项目赠款基金组织经贸委员会（地方层面）能源观察机构外商直接投资致命伤频率船上交货国内生产总值中国政府公顷（1公顷＝10000m2）综合气化联合循环发电国际劳工组织政府间气候变化专门委员会首次公开发行股票 viii KWhKSOCMLSOCM LTIm MBIMCAMOFMOHMOLARMSHA MtMtpa muNDRC NOxOS&
H OTCPF ROMSASACSACMSSAWS SCMSEPASETCSOCM SOESOx tcetpaTVCMUCGUNDPU.K.U.S.A.VATYuan 千瓦时国有重点煤炭企业地方国有煤炭企业损失工作日事故米市场机制澳大利亚矿物委员会财政部卫生部国土资源部矿山安全健康局（美国）百万公吨百万吨/年亩，1亩=667m2国家开发和改革委员会氮氧化物职业安全与健康场外交易（商品交易）粉煤燃料毛煤（原煤）国有资产监督管理委员会国家煤矿安全监察局国家安全生产监督管理总局小煤矿国家环保总局（现为国家环境保护部）国家经济贸易委员会国有煤矿国有企业硫氧化物吨煤当量t/a乡镇煤矿煤炭地下气化联合国开发计划署英国美国增值税中国货币单元，1美元=7.7元，2007年4月 报告摘要 报告摘要
1．综述 中国是世界上最大的煤炭生产和消费国。
与其它产煤大国不同，中国的大部分煤炭产自地下矿井。
中国地下矿井的日产量是世界第二大产煤国美国的6倍。
由于不断地发展，中国经济的持续发展使其煤炭消费占全球煤炭消费增长量的70%以上。
自2000年以来，中国的煤矿产能增长了1.5Gt以上，2007年产量达到2.52Gt。
到2020年，中国的煤炭需求可能会达到4.0Gt/a以上。
比政府规划部门预计的3.0G/t要高得多。
因为政府预测假定的可再生能源的发展速度和能源效率的提高不一定能实现，经济的增长率也比预计的要高，所以煤炭需求的增长率被低估了。
中国煤炭的供应量需要以140Mt/a的幅度持续增长，而这一增幅比国有重点煤炭企业在2001年至2005年期间每年增加的产量多40Mt。
由于国内交通运输的限制，某些地区需求的增长需要由增加进口来满足，尤其是中国南方的沿海区域。
相对于中国的全部煤炭需求来说，国际贸易只能提供一小部分，在2007年大约占2％。
“十五”规划期间，中国的经济发展速度超过预期，而且煤炭用量也超过了规划，造成中国未能达到14个环保目标中的8个。
中国政府已认识到，经济增长和能源发展方式不具有可持续性，并决定在“十一五”规划期间严格实施可持续发展的政策。
煤炭资源并不是直接的限制因素，即使中国的煤炭资源最终总量还没有确切获知和详细的探明，规划和分析是需要的。
试验性的预测表明开采成本比较经济的煤炭储量会在70－80年内或更短的时间内被消费殆尽， 这取决于进口的规模。
由于对煤炭的长期依赖，中国需要制定相关政策，以确保煤炭资源系统地开采、提供准确的信息、采用成本效率最高的方法，实现中国煤炭行业的可持续发展。
国务院在2005年已经指出煤炭行业内存在的亟待解决的问题。
只有解决了这些问题，才能使煤炭行业具有可持续性。
这些问题包括：由于没有对煤炭生产扩能进行监管而导致的低效开采和超能开采；煤矿新建项目增加但不集中，以及忽视工人健康、安全和环境保护问题。
除此以外，还存在许多历史遗留的急需经费进行处理的社会和环境问题。
国务院建议，省级及省级以下地方政府不再干涉煤矿企业的经营活动，集中精力制定政策以营造一个公平竞争的市场环境。
国务院规划的一个基本做法是，对煤炭行业进行重组和合并，培育大型高效的煤炭企业。
淘汰非法、落后、低效、污染严重、低于最小产能标准并且无法与大煤矿合并的小煤矿。
政府认为，规模效应应有助于构建生产安全、作业高效、重视回采的可持续发展的现代煤炭工业，同时也有助于培育能承担全部开采成本的煤矿企业，进而推进环境保护与相关恢复工作。
国家发展改革委将继续通过宏观调控保护中国的能源安全和社会利益。

2．煤炭行业改革进展 中国政府在推动煤炭行业改革中取得了可喜进展。
“十五”规划期间（2001－2005），中国政府实施了一系列重要举措，对煤炭行业结构进行调整并加快了其现代化进程。
煤炭生产是重中之重。
“十一五”规划中，提高资源开采效率成为政府考虑的优 x 建设可持续发展的中国煤炭工业——安全、经济和环保 先目标，标志着政府已将所有目标集中指向可持续发展的方向。
中央实施了机构改革，将国家安全生产管理总局提升为部级单位，还专门建立了国家煤矿安全监察局具体负责煤矿安全。
但煤炭行业管理机构中没有中央级的煤炭管理部门。
煤炭生产主要由国家发展改革委和国家煤矿安全监察局共同负责，但是中央没有一个独立实体全权负责煤炭行业的管理。
在省级以下层面，煤炭行业管理也存在官僚主义和交叉管理的现象。
由于某些政策与地方经济发展的矛盾，导致中央政府和省级政府制定的政策常常得不到县级政府的执行。
中国政府基本上已经取消了对煤炭价格的控制，煤炭行业的利润空间比以往得到有效提升。
2007年，大型煤炭企业的平均利润比上年增加了29%。
特别是在国内上市的煤炭公司，其平均净资产回报率达到28%。
然而这些利润包括一些没有内部化的外部成本。
与其他行业相比，煤炭行业工人的平均收入仍然较低，还不足以留住高素质高技能的职工人才队伍。
煤炭价格根据供求关系的变化自行调整，但是电价仍然由政府控制，不能自行调整。
由于政府保留在必要时干预煤炭价格的权利，抑制煤价的上涨，所以煤炭市场的高效运转并不能传递到整个能源部门。
中国政府通过对煤炭行业结构进行调整和现代化改造，大幅度提高了煤矿经营的效率和规模。
除了现代化煤矿之外，行业总体生产效率仍然处于较低水平，大约400t/a·人，仅为澳大利亚的1/12，但是，中国最好的煤矿在煤炭生产效率方面领先于世界其它国家。
国有重点煤炭企业大部分都已改制成为有限责任公司。
这些煤炭企业 越来越多地采取了多元化的所有制结构，通过在国内外股票交易所上市发行股票，但是国有股份仍然占控股地位。
而且，地方煤矿也改制成为国有公司或私有公司。
政府在放开所有权控制和吸引海外资本方面兴趣不大。
事实证明，将低效的小煤矿合并和改造成现代机械化开采的大型煤矿，引进优良的环境管理机制，有利于提高煤矿的安全性和资源利用效率、维持地方收入、降低煤炭资源浪费，促进地方经济和社会发展。
尽管国家三令五申，许多不安全的、污染严重的、低效的小煤矿由于某些地方政府的原因仍然继续生产。
在主要煤炭开采地区，大型煤炭企业正在合并和收购小煤矿，以扩大规模和整合煤炭资源。
中国政府已经确定对13个大型煤炭基地进行扩建，而且已划拨经费协助煤炭勘探活动。
政府规定，主要煤炭开采地区之外的小煤矿要进行合并，以增加规模和整合资源。
如果低于最低产能标准以及被认定为不安全或污染过度的煤矿就要进行查处关闭。
因此，煤炭资源合并到少数几家大企业，将大大提高开采效率。
在矿业权设置方面，山西省示范性地采用了一种新方法，此举将会提高资源开采的效率。
截至2003年，中国的矿业权设置主要通过行政划拨的方式，而且煤矿没有积极性提高资源回收率。
2005年，山西省引进了一套基于储量的试验性预付价款机制。
这样，在煤炭储量估值方面就树立了一个先例，既提高了煤矿开采效率，也给矿产资源所有者（即政府）带来一定的收入。
为提高煤炭的货运能力（包括国内煤炭和国际煤炭），中国政府已经加大投资力度进行铁路、公路和港口 报告摘要 的扩建，但是仍然存在煤炭供应方面的担忧。
为了促进竞争、提高效率和扩大资金来源，中国政府成立了铁路建设公司和运营公司。
此举应该可以解决煤炭运输的瓶颈问题。
另外，由于偏远地区的煤矿一直以来都要依靠铁路进行煤炭运输，为减轻铁路所承受的煤炭运输压力，还制订了相应政策，鼓励就近用煤，如建设坑口电厂以及促进煤化工的发展。
虽然这不足以弥补铁路运输能力的短缺，但在指导向行业发展方面还是成功的。
在煤矿安全生产方面，国有重点煤炭企业投入了巨资用于提高生产的安全性，地方煤矿也努力提高机械化程度和改进安全措施，各地还关闭了许多安全性差和无照开采的小煤矿。
这一系列举措都对特大事故的减少做出了贡献。
国有重点煤炭企业百万吨死亡率从2003年的1.1减少到2006年的0.6，减幅接近50%。
2007年各地煤矿总体死亡率下降20%，实现连续两年煤矿死亡率的降低。
但是，煤矿的平均死亡率仍然高于工业化国家。
在煤矿安全建设方面，仍然有很多工作要做。
过去5年来，矿工的就业和社会保障状况有所改善。
矿工福利改革正在逐步进行。
目前，国有重点煤炭企业都已实行养老保险、失业保险、医疗和工伤保险制度。
根据规定，所有煤炭企业都必须向矿工提供上述社会保险。
此外，国有重点煤炭企业从计划经济时代继承的社会负担已经转移给了地方政府，新建煤矿也免于受到此类问题的困扰。
中国政府针对煤炭行业制定了一项可持续发展战略，其中就包括环保方面的措施，例如：环境补偿和恢复，水资源保护，煤矿废弃物和地面沉陷治理等方面的措施。
这些措施主要通过以下方式进行实施：改进规划，进 xii 行环境影响评价，改善监管体制，收取和管理环境恢复基金，将环境恢复支出纳入煤矿经营成本中去。
该战略中没有明确提到温室气体的排放问题。
虽然这并不是中国根据京都议定书需要优先履行的义务，但是通过煤层气抽采利用项目的实施进而实现温室气体减排有利于中国的环境保护。
人们的环保意识有所提高，这种变化开始对环保活动产生积极的影响。
政府要求，建设煤矿前必须开展环境影响评价，而且要求在项目建设开始前要通过审查并获批。
到目前为止，单项煤矿建设项目已经开始开展环境影响评价。
但是将来在开发大型多井筒矿之前也需要开展且范围更广的环境评估，以便对项目的整体情况有一个更加全面的把握。
中国政府正在山西省开展实施煤炭工业可持续发展政策的试点工作，而且已经建立了一项可持续发展基金，该基金由所有煤矿出资，基金收益根据一定比例用于社会和环保项目。
过去政府也曾对煤矿收取各种环境方面的费用，但是，这些费用的使用情况没有具体说明。

3．促进市场导向和提高行业可持续性的政策选择 一个具备可持续性的煤炭行业才能向客户提供优质产品，并把对社会和环境的影响成本控制在一个可接受的范围内。
如果政府不对市场进行过多干预，而是进行适当调控的话，那么市场会自行以最低的经济、社会和环境成本，将中国的煤炭资源提供给用户。
中国经济的发展需要符合市场化原则，但政府仍继续强化计划性的控制，没有完全实行市场调节机制。
严格的政府控制削弱了各项改革的有效性，也导致了煤炭供应方面的低效。
建设可持续发展的中国煤炭工业——安全、经济和环保 因此，要建立可持续发展的煤炭工业，就需要打破各种壁垒，让市场自行决定资源的配置、煤炭的勘探、开采方法和选矿。
国内煤炭市场的有效运转，还受到煤炭运输能力不足的限制。
这是因为铁路部门获得的发展性投资不足，无法满足煤炭运输的需求。
由于国际贸易方面存在一定的限制（虽然现在有所减少），中国煤矿一直没有受到外部竞争的压力，在提高效率方面并不积极。
这些限制也使得煤炭消费者无法买到具有竞争力的煤炭产品。
优化资源开采 目前政府对煤炭的开采规定了详细的法规性标准，比如具体的资源回收指标。
此类细则直接导致无法实现优良和高效的资源开采，还限制了创新和竞争。
这样的做法，不但提高了开采成本，还降低了经济效率，使中国煤矿远远落后于国际矿业公司。
在一个自由市场上，煤矿有足够的积极性对煤炭资源的开采进行优化，并根据储量提前支付价款（山西正在示范这一做法），而且无需对回收率和最低开采厚度进行规定。
其他产煤大国也都没有规定具体的资源回收指标。
为了达到这些资源回收指标，中国的煤矿所有者会采取种种做法，使矿工面临过高的安全风险，并开采可能产生污染的煤。
因此，世界银行建议，废除回收指标，并在中国所有煤矿实行基于资源价值的价款支付机制。
但资本不足的煤矿不在提前支付价款之列。
这种做法，会促进煤矿提高效率，在划算的情况下尽可能地多回收煤炭。
市场还能从社会角度对回收率进行优化，前提是市场价格没有被扭曲，并由市场承担所有的生产成本（包括财务、医疗、安全和环境成本）。
与其他矿业国家的基于收入的煤炭资源税相比，资源使用税还比较低。
但中国煤矿开采者必须负担很多其它费用，应重新审核与煤炭开采有关的税费，制定合理的财政政策，既能鼓励开采者节约资源，又能保证政府得到这些资源的真正价值的赔偿。
中国已经开始开采西部的煤炭资源，为了满足当地对动力煤的需求，当前煤田的开发主要用于煤制油项目。
这些煤炭资源的优化开采与中国的长期能源需求战略相一致是非常重要的。
因此，政府应该开展煤炭运输和煤炭衍生的能源传输渠道方面的经济、社会与环境研究，不要在西部和其他区域制定鼓励煤制油的政策，以确保让正常市场需求结构决定煤炭的使用方式，从而获得最优的经济效益。
应寻找其它可以用于发电的能源，以延长中国煤炭资源的开采年限。
为了避免以很高的开采成本开采埋深过大、赋存条件复杂的煤炭，可以找出替代型方案，并对替代型方案的经济和财政上的可行性进行调查。
尤其是要对地下煤气化技术进行评估，未来将会证明这一技术与替代型燃料源相比极具竞争力。
煤炭行业结构调整 煤炭行业重组进展顺利，中国政府已制定了必要的政策对大型生产性企业的建立提供指导。
需要解决的结构性问题是关闭小煤矿。
煤炭工业的可持续发展绝不能允许不规范的煤炭开采活动，这种活动在小煤矿身上尤为突出。
中国政府一直努力推行关闭计划，但是地方政府（主要是县级政府）却很难执行此政策，因为这一政策与地方经济驱动和需求相矛盾。
而且，一些地方政府官员不顾政策规定，仍继续保留其在地方煤矿中的利益。
这使得问题进一步地恶化。
报告摘要 为了执行相关政策、对煤矿进行合并和改革，可以通过颁布行政指令关闭合法的小煤矿，但政府应向被关闭的小煤矿提供补偿。
政府应向下岗工人提供社会保障，其中包括农民工。
在受到大规模关闭小煤矿影响的地区，还应提供一定的资金，比如小额贷款，以鼓励他们经营副业，这样可以让他们获得替代性的收入来源，也就防止了重新开展非法开采的活动。
根据目前政策，最低产能是小煤矿关闭与否的判断标准。
但是这一政策没有考虑到偏远社区的能源和经济需求。
在没有大型煤矿的偏远地区，应降低小煤矿在最低产能方面的标准。
小煤矿的建设和开采活动的审批应基于以下因素：煤矿对具体安全和环境标准的遵守情况、煤矿经营者的资格以及地方社会和经济需求状况。
在美国，矿山安全与健康局已经证明，如果有合理的强制执行手段和咨询机制的支持，小煤矿生产的安全就能得到很大的改善。
自从2003小煤矿办事处成立以来，小煤矿开采死亡事故下降了66%，在5年内安全状况达到了大煤矿水平。
因此，省级监管部门应该加强控制发放“小煤矿开采许可证”，并明确规定小煤矿必须达到的员工最低人数和安全要求，其经营活动必须符合省政府（而不是当地部门）制定的有关规章。
同时如果安全和员工情况不符合许可证要求，省级监管部门有权吊销执照和关闭煤矿。
促进竞争、提高生产效率 一个具备可持续性和竞争性的煤炭行业，可以获得节约能源的先进技术。
在这样一个竞争性市场上，参与者将不断开发和采用新技术，以节约能源和其它生产性投入，从而降低成本和提高效率。
基于知识产权方面的 xiv 原因，国外煤炭生产商不会轻易把最新的技术推广到中国。
除此以外，中国目前实行的地下设备和电气安全（煤安全）审批程序有些滞后，推迟了国外先进设备进入的时间，而这些设备经过检验已达到国际上批准的安全水平。
因此，世界银行建议，对国外进口的开采设备和技术实施严格的知识产权保护，对侵犯知识产权的行为进行处罚，并且将中国的开采电气安全标准与欧洲系统接轨。
按照现行的煤矿工程设计和建设审批程序，设计人员只是在以往设计方案的基础上进行复制，稍作改动以便达到规定的标准。
但是，这种做法不利于促进创新。
国务院已经要求，加快开展煤矿工程设计标准的修订工作。
中国在矿业研发方面已经增加了投入，但是由于煤炭行业受到刚性标准的制约，即使矿业研究所和研究中心研究出了新成果，也对煤炭行业的效率及其持续性地提高效果甚微。
世行建议，取消限制性和法规性的政策标准，代之以业绩标准，因为这样可以促进吸收新成果，降低开采成本和提高生产效率。
由于熟练工人越来越紧缺，阻碍了煤矿采用越来越复杂的精密机械化开采设备和技术。
为了吸引和留住毕业生和熟练技工，各大型煤炭企业均开出了极具吸引力的薪酬水平。
这意味着，效益好的煤矿就能吸引到最优秀的员工，这就是市场对效率的回报。
应该创造更多高质量的教育和培训资源，以便向煤炭工业输送更多的专业型人才。
否则就无法通过机械化和先进技术将生产效率增长方面的潜力发挥到最大。
国家安全生产监督管理总局和国家发展改革委颁布了一系列政策，鼓励煤炭生产集中化，限制井下作业的工人数量。
该政策有利于促进实行 建设可持续发展的中国煤炭工业——安全、经济和环保 机械化和减少井下作业矿工的数量。
目的是提高开采效率和降低危险场所的人工密集程度。
但在市场竞争中，煤矿会基于商业原因自行做出这样的决定。
面对劳动力成本的提高和劳动安全规定的实施，煤矿自行提高机械化程度，以提高效率，而无须颁布具体政策。
目前实行的政策作为过渡性的临时措施是必要的，但是在煤炭行业结构重组完成之后就应立即取消。
行业扩张的融资形式 未来12年内，中国煤炭开采业预计需要1000多亿美元投资，此外还需要投入其它资金进行煤炭运输设施的扩建。
目前，煤炭开采业的增长几乎全部依靠国内资金，资金来源包括企业资金、股权出售以及银行和政府补贴。
截至2006年12月的2年时间里，投入到煤炭增产扩建的资金达260亿美元。
为了加快改革进程和实现行业的可持续性，煤炭行业需要进入资本市场的门票。
根据目前的政策，不允许外国资本在煤矿中占控股地位，也不允许外国资本在煤矿管理中占支配地位。
这对外商直接投资的进入是一个障碍，不利于提高煤矿的安全性和环保程度，同时不利于促进竞争（和提高效率）。
因此，政府应考虑打破阻碍外商直接投资的壁垒，向私营资本和国际资本开放，允许它们在煤矿企业的所有制结构中占控股地位。
这将会加快机械化进程，促进效率的提高，以便把投资者的收益最大化。
确立实际成本和稳定煤价 煤炭工业的可持续发展要求，煤矿应承担所有的生产成本，尤其是消除社会和环境影响所花费的成本。
这些成本应该反映在财务报表中，但目前报表中只包含地表沉陷成本。
国有重点煤炭企业已经投入资金，用于消 除煤矿对健康、安全、环境和社区造成的影响，以开采费、补偿款以及社会、健康和事故保险机制的形式发放。
应要求所有煤矿履行这一责任，以便创造一个“公平的竞争环境”。
煤矿和煤炭用户之间，有时会产生其它额外费用。
其中一部分额外费用的征收不合法或不符合监管条例。
根据国务院的指令，这样的费用应该取消。
由于这些费用只是为了间接提高煤价，并不会产生经济效益，所以会削弱煤炭行业的竞争力。
如果让煤炭企业以完全成本进行开采、并更多地参与竞争，则有利于建立一个现实的定价结构。
市场体系可通过价格波动来实现平衡，当然价格的波动也会受到国内和国际各种因素的影响。
煤价稳定的基础是煤炭的供求关系。
如果政府介入干预煤价，则会导致供求关系失衡。
煤炭生产商和买方可通过期货交易来控制风险。
因此，政府不应干预煤炭定价。
而且中国应建立煤炭期货交易市场。
在煤矿和电厂之间存在着固定和自然的联系，国际上好的做法是在煤矿和电厂之间签约一个长期（5－20年）的煤炭供应合同。
合同中应该设置每年的供货量和基本价格从而为煤矿提供了一个合理的资本回报，也包括每年的价格调整条款、这些调整是以与成本有关的通货膨胀因素为基础的。
这项建议的有效性在于，电厂能够调整电价以反映煤价的初始增加，这个价格来自于煤炭供应和价格合同。
电价的上涨不仅可以充分回报煤炭供应商和鼓励更多的煤炭投资，而且还能鼓励消费者更有效的使用能源，这将帮助减少未来能源需求的快速增长而带来的煤炭短缺的可能性。
因此，煤矿和消费者都应该建立长期的合同，为电力部门建立自由的价格政策。
报告摘要 提高安全性 要达到国际煤矿安全标准，中国的煤炭行业还需进一步完善安全机制，提高安全防范意识。
2006年，中国煤矿的平均死亡率比澳大利亚和新西兰高两个数量级，现在情况已有所改善。
由于煤矿工人没有亲身参与到事故预防中去（没有以“自下而上”的方式让工人参与到事故预防中去），进一步制约了煤矿安全主动意识的提高。
虽然中国矿工有权拒绝在有明确危险的环境中工作，但是由于缺乏足够的授权、保护和培训，煤矿工人无法有效地行使这项权利。
一些工业化国家在煤矿设立了工人安全监察员岗位。
这些工人安全监察员在地区级工会的劳动监察员的支持下开展工作。
此举极大地减少了事故的数量。
而且，如果工人自己选举代表担任工人安全监察员，事故数量降低的幅度会更大。
其实，中国政府也早已采取了这一做法。
早在2005年5月，政府就任命了10万名工人安全监察员，但问题是缺乏明确和透明的政策支撑。
政府应制订政策，规定所有煤矿必须设立工人劳动安全监察员岗位。
而且，应由工人自己选举代表担任工人安全监察员。
选举出的工人安全监察员在经过一定培训和授权后，代表工人开展检查和管理工作。
工人安全监察员应得到安全和权利保证，不会因为检查工作而受到抵制和限制。
与工业化国家的煤矿安全监察员相比，中国政府机构的煤矿安全监察员在权力和独立性上都明显不足，所以无法有效地开展工作。
中国应努力加大煤矿安全标准的执行力度，由经验丰富和技术熟练的省级煤矿安全监察员对井下作业区域进行定期检查。
监察员在认为必要时应有权要求停产，而无须请示上级。
直到发现的问 xvi 题得到解决才能继续生产。
另外，监察员应有权对具体的安全违规行为处以罚款。
政府需要开展大规模的招聘和培训工作，打造一支在数量和质量上均满足需求的监察员队伍，并提供必要的资金以负担各项开支。
瓦斯爆炸在中国是个重大问题。
只有当爆炸性的混合气体和火源同时存在才能发生瓦斯爆炸。
为了解决这一问题，政府已经付出大量人力、物力和财力。
引进了瓦斯抽放设备，并提高了煤矿的通风标准，以降低瓦斯积聚的危险。
但是还需要大力消除潜在火源。
要改进瓦斯控制管理系统，需要进行培训和相关知识转让，以减少爆炸危险，提高瓦斯捕集系统的有效性。
现在许多瓦斯捕集系统的使用效果都不能让人满意。
因此，开采活动释放出的瓦斯更多地被捕集，提高瓦斯的利用量，从而减少了大气中的煤层气排放量。
近年来，不同省份的煤矿百万吨死亡率从0.04到40不等。
一些主要国有煤矿包括高瓦斯矿井已经达到了零死亡率水平，与国际上最安全的煤矿相比不相上下，证明最高的国际标准在中国已经达到。
因此，政府应对所有矿业公司定下零死亡率的目标。
在工业化国家，负责煤矿安全的机构一般会每年公布安全方面的统计数字，包括非死亡事故的情况，以便对各类事故、事故严重性和事故原因有一个更加全面的反映。
将目光更多地投向非死亡事故、促进安全文化建设，就会降低死亡人数和死亡事故数量。
煤矿安全监察局也应采取这一做法。
如果向煤矿管理人员、煤矿员工以及教育和培训机构的学生公开详细的事故报告和数据，他们就可以加深对事故原因的理解，并创造出更加安 建设可持续发展的中国煤炭工业——安全、经济和环保 全的工作方式。
因此，应对所有重大煤矿事故进行调查，并尽快或是在事故发生后一年以内公开发布事实报告，以避免同类事件的再次发生。
这样，公众和矿工会越来越善于识别不良做法，从而对不负责任的公司和官员进行有效的舆论监督和批评。
目前，煤矿生产安全管理（与劳动安全相分离）工作由省政府主导，但是任务太过繁重。
在中国，煤矿生产安全被视为一种附加项目，需要省级以下政府部门开展细致的行政监督。
政府应将安全生产方面的全部责任转移给煤矿设计单位和煤矿经理。
中国应效仿国外做法，将安全视为煤矿设计的一个固有部分。
煤矿监察员的职责应该是检查煤矿对操作安全标准的遵守情况。
煤矿安全培训项目已经在各地得到开展，以确保所有的管理人员和工作人员都获得书面认证。
尽管如此，很多煤矿仍然达不到安全要求。
而且培训常常采用没有互动的传统型授课模式，不利于激发创新型思考。
应定期对课程、培训、考试的内容和评估方法进行审查和开发，以确保煤矿的安全性操作不断得到提高。
创造健康的工作条件 相对于安全问题而言，煤炭企业一直缺乏对健康问题的关注。
但事实上，患慢性肺部疾病的工人数量比事故中死亡工人的数量多得多。
在国有重点煤矿，大约共有30万矿工罹患不同程度的尘肺病，且每年新增患病人数达12000人，整个国有煤炭企业和乡镇煤矿的患病人数则以每年6万人的增幅递增。
由此所导致的直接和间接成本达到65亿美元/a，如果将其均摊到煤炭成本中，则会导致国有重点煤炭企业吨煤成本增加0.5美元/t，而其他煤炭企业则增加2.5美元/t。
煤炭企业工作环境粉尘严重，尘源性慢性疾病的发病率很高，这种情形对现代社会来说是让人无法接受的。
煤炭工业的可持续发展，要求煤炭企业必须承担治疗和补偿患病矿工的相关成本。
工人患病所带来的间接影响包括：熟练工人缺失，工人因病缺勤，为新聘用工人支付额外的培训成本等等；直接影响则是缴纳保险费。
相比之下，采用预防为主的办法，可以大幅节减成本。
如果日益严重的尘源性疾病问题无法得到解决，会恶化矿工的健康状况甚至导致早亡，这些都会增大企业所负担的工人健康补偿成本。
尽管现行的法律法规在职业病预防、保护、监管、检查和治疗方面，对各方的法律责任作了明确规定，但是这些法律法规没有得到完全执行和贯彻。
国有重点煤矿在这方面已经进行了一些尝试，但是大多数乡镇煤矿却一直回避粉尘对矿工健康的侵害，也不采取有效的保护措施。
下列举措可以改变这一状况： 在国家层面，制订关于粉尘预防、保护和控制的政府指导意见。
针对煤炭企业管理层，开展一项全国性的培训活动。
在煤炭行业，强制实施粉尘检测和劳动保护规定，并由省（区）级的安全生产监管部门负责监察，对违规企业实行严惩。
由国家煤矿安全监察局和卫生部对所有类型（包括国有重点煤矿和乡镇煤矿）煤炭企业的矿工的健康状况进行排查，费用由各煤炭企业承担。
每年向社会公布矿工的健康状况调查。
这样，社会、政府和煤炭企业管理层就可以对粉尘 报告摘要 保护和控制措施的有效性以及相关规定的执行情况进行监控。
社会条件 煤炭行业的可持续发展要求其自觉履行所肩负的社会责任。
工人无论在任何类型的煤炭企业工作，都应该享受公平合理的雇佣合同，享受医疗、意外保险和养老金。
建议推行一项方案，可以让临时工和农民工向第三方机构（比如某个资信优秀的保险公司）缴纳保险费和养老金积累款，将来由该第三方机构直接向他们支付。
实施并加强公平的就业规定，不仅能提升地方煤矿和小煤矿里工人的社会地位，还有助于缩小他们与国有重点煤炭企业之间在劳动力成本方面的差距，有助于提高生产机械化程度，减少作业风险，改善工作安全，以及提高开采效率。
同时，还需要出台相关政策，为工作技能不足的冗余人员创造更多的就业机会。
旨在减少煤炭利用对社会影响的煤炭质量政策选择 煤炭企业应保证煤炭质量能够满足客户需求。
只有洁净煤的推广使用，空气质量才能得到有效改善，但这必然会随之带来较高的煤炭使用成本。
为了督促煤炭用户消费优质煤炭，就需要强制执行严格的环境排放规则和相关控制措施。
过去所尝试的从供给方面优化煤炭质量的政策执行起来很困难，效果也不理想；也许，换个角度，转而从需求方面寻求控制措施会更为有效。
控制开采活动的环境影响 地下开采所造成的地表沉陷，会损害地表水流向和地下含水层，从而导致耕地被淹，坡道塌陷和地表交通设施受损，有时甚至导致一些村庄不 xviii 得不整体搬迁。
尤其是开采位于浅部的厚煤层，所造成的环境影响最为严重。
山西省一项关于减轻环境影响成本的研究表明，实际支付的环境恢复和赔偿费用远不及环境破坏损失，两者之间的平均差距为5.4美元/t原煤（山西能源经济研究所，2007）。
但是，这一研究结果是在最坏情况的假设条件下得出的，实际数字可能只有1.2美元/t。
尽管如此，煤炭企业明显并没有承担因开采活动所造成的全部环境成本。
政府需要做更多的工作，开发可以估算实际环境成本的理论方法。
目前规定的煤炭企业所承担的环保费，并不是根据特定开采活动所造成的具体影响来征收，而是制定了省（区）际间统一的征收标准。
由于统一化的收费标准低于环境恢复成本，导致煤炭企业缺乏主动控制环境影响的积极性。
另一方面，如果环保费过高（目前来看，这种情况不可能出现），煤炭企业又会失去生产的积极性。
如果能根据各个企业自己开采活动对环境产生的具体影响，向他们收取对应的全额成本，就能促使他们关注环保。
因此，建议取消固定金额的省级和区级环保费，代之以根据地方特点和企业矿区实际条件出发而制定的环保指标要求。
从而企业只需负担与自己实际开采活动对环境的影响相对应的环保成本。
想必在这样的制度下，企业为了降低生产成本，就会主动调整生产，采用更安全和更环保的开采作业方式。
每一个长壁采区的采掘作业，都必须受环境敏感计划的制约。
这样就可以评估煤炭开采对地层稳定性、地层质量、水路、蓄水层、建筑物和设施的影响，从而才能估算环境恢复工作的成本。
多年来，英国一直沿用这 建设可持续发展的中国煤炭工业——安全、经济和环保 种做法，协助煤炭企业管理层选择成本最低且符合现行环保标准的开采作业方式。
山西省最近出台一项措施，准备从政府收取的可持续发展基金中拿出一部分用以环境恢复工作，这是一个好主意。
但地方政府有效管理该专项资金使用过程的能力有待提高。
为了防止将来出现成堆的矿区恢复问题，中国应该结合国际先进经验，将矿井关闭计划事先纳入采矿许可（可行性研究）体系中。
要求全部运营中的矿井，必须向许可证授权机构提供自己的矿井关闭计划和定期更新计划。
矿井关闭计划应包括环境恢复和减排、关闭后的监控，以及进一步的复垦方案。
根据政府对矿业项目制订的环保政策，项目开工前必须开展环境影响评估并通过其审查。
政府在2002年曾规定了环境影响评估咨询的费用标准。
之后，环境影响评估的工作量和工作要求也都得到了提高。
下一步，应投入更多经费用于支持由第三方专家开展的环境影响研究，进行更为细致的现场调查。
环评标准也应相应提高。
一旦缺少环境影响评估报告或违反相关规定，将处以6500－26000美元的罚款。
对小煤矿经营者来说，这是一笔不小的罚款，但对于大型煤炭企业来说，罚款金额并不大。
所以，应根据项目规模的一定比例制定罚款金额标准。
目前出台的环保法律法规比较合理，但是执行过程中往往得不到严格监督。
国家环保部(原国家环保总局)及其下属机构应更积极地对重大煤田勘探和矿区建设活动进行检查，而且应特别关注环境影响评估所指出的这些活动对地表的影响问题，以及受其 影响个人或组织的投诉问题等。
应将煤炭企业所缴纳环保罚款中的一部分拨付给地方政府，用于支持环境保护部门开展活动和环保意识宣传。
与其他产煤国一样，中国还没有把开采活动所导致气候变化的经济影响纳入到煤炭开采成本中去。
目前澳大利亚的计划部门在审查新煤炭开采项目时，已经在估算类似这方面的成本了。
中国政府应对这方面的进展保持关注。
政府政策和财政补贴应大力支持煤炭行业广泛应用甲烷抽采技术，提高高瓦斯矿井的瓦斯捕集水平。
如今，在清洁发展机制（CDM）的帮助下，煤矿甲烷利用技术已被广泛应用。
因此，尽管还有大量的工作要做（ESMAP，2006），但由煤炭开采业所造成的温室气体排放的增长已经得到了控制。
环境保护部制定了一个标准，要求对于无法利用的甲烷气体，如果其浓度达到或超过30％以上，就必须加以回收利用，而不能任意排放
1。
这些现象表明了政策导向的重大变化，即从能源驱动式转为气候变化导向式。
尽管如此，对于排放系统落后的矿井而言，由于缺乏足够的动力去强力落实减排标准，气体的排放数量和质量也就得不到控制，从而影响了甲烷利用水平的提高和进一步减排的可能。
因此，建议环境保护部和国家煤矿安全监察局应联合起来出台政策，鼓励瓦斯抽采以实现更安全的开采工作条件，鼓励甲烷利用并进一步推动瓦斯减排。
整个地下开采过程所释放的低浓度甲烷，约有70%是通过矿井通风的方式排放的，这是另一个减排重任。
中国将不得不在气候变化与煤炭工业迅猛发展之间寻求平衡。
针对煤炭开 1一个全国性的、煤矿甲烷利用与环保规则。
报告摘要 采行业，政府应引进并建立一整套关于矿井通风瓦斯（VAM）减排的政策体系。
强化机构、法律和监管框架 一个行业的可持续发展，要求其必须遵守各项法律法规，尤其在安全和环保方面。
由此，建立一个明晰的法律和监管框架就显得格外重要。
中国在安全和环保方面的法律法规比较健全，但是执行环节仍然薄弱。
如果得不到强有力的执行，各项规定制定得再细致也无法发挥其全部功效。
煤炭工业的健康运行要求法律法规能够清晰界定：1）哪个机构具有权力发放探矿权和采矿权许可证；2）哪个机构专门负责审查探矿权和采矿权许可标准，制定职业健康、工作安全、社会与环境影响等方面的相关规定等。
近几年来，中国一直在改革煤炭行业的政府管理结构，以消除重复交叉的政府职能和互相矛盾的政策规定，但是实际问题仍然存在。
应建立一个有凝聚力的高效的行政管理机构，负责煤炭行业的管理。
法定的行政机构应该清晰界定中央政府和地方政府的角色和职能，避免权力和职责的交叉重叠。
在中央政府监督下，监察和执法职能最好应该下放到省（区）一级的政府，因为他们在平衡当地利益和应对地方影响方面可以得心应手。
2008年3月进行的政府机构改革，将国家环保总局（SEPA）升格为正部级机构，并组建了国家能源局，以制定能源战略和规划。
国家环境保护部能否获得额外的特殊权力以增强其影响力仍不明朗。
此次机构重组是否能改善煤炭行业管理的协调性尚有待观察，但至少明确了煤炭工业战略规划的制定责任应该归哪个机构。
要明确负责煤炭行业管理的中央部委和各政府部门的职能，以避免出现短期政策与长远规划相抵触的现象，确保各部门各司其职： 国家发展和改革委员会（NDRC）应负责代表政府管理煤炭行业。
如果将来组建能源部，则应将此职能移交能源部。
国家发展改革委不应干涉煤炭定价，以避免干扰市场机制和阻碍供求平衡。
国土资源部应负责制订战略规划，开展监控活动，并对省一级的土地和资源管理部门进行审查，以确保战略规划得到有效的执行。
目前通过削减煤炭勘探活动以控制煤炭企业产能扩大的措施应逐渐停止。
在经济和可操作的前提下，应允许勘探活动走在煤炭市场需求的前面。
至于具体勘探活动的开展计划，应由采矿权持有者根据商业标准自行确定，特别是当市场处于高效运转状态时，政府的干涉应尽量避免。
当前，国家煤矿安全监察局不仅要负责煤炭行业的安全监察工作，还要负责煤炭生产管理职能。
其中一部分生产管理职能是原煤炭工业部遗留下来的，还有一部分是国家发展和改革委员会移交过来的新职能。
在其他国家，负责矿业安全的政府机构完全不涉及任何煤炭开采利益。
世行建议，煤矿安全监察局不应再兼有煤炭生产管理相关职能，而应集中精力到煤矿安全监管及其行政执法职能上；生产管理职能应移交给一个集中负责煤炭行业管理的政府部门。
如果成立了 xx 建设可持续发展的中国煤炭工业——安全、经济和环保 能源部，则应该由能源部履行此部分职能。
国家环保部和下级环保局负责环境保护的行政管理工作。
环保部的作用应该限于，检查确定各煤炭企业是否根据中国法律对自己造成的环境影响进行了管理和控制。
特别是，环保部应加强监控及执法能力，保证煤矿在建设和经营过程中的所有活动全部符合已批准的环境影响管理计划。
省级以下（含省级）煤炭行业有关行政管理部门急需改革，主要因为目前该级别的机构冗余情况严重，很多情况下甚至会有3个机构同时履行相互重叠的行业管理和安全职能。
省政府和地方政府经贸委员会应把煤炭行业管理职能移交给现有的煤炭工业管理局或同类部门。
各级政府都应把煤矿安全生产监察执法职能和煤炭行业行政管理职能分开。
采取这样的改革，能提高行政效率，并遏制煤炭企业冒险违规开采的冲动。
应对各项指导性规定进行审查。
如果可行性的话，废除这些规定，代之以绩效标准。
这样就可以减轻省级以下（含省级）政府煤炭部门的监察和执法职能，让他们有更多的时间和资源，集中精力于更为关键的监管问题上。

4．结论 如果中国能建立一个高效的、自由竞争性的市场，同时对健康、安全和环境问题进行合理的监管，中国的煤炭供应将能满足中国未来的能源需求。
政府对供求关系所做的调控，其作用并不明显。
长期规划的目标应是形成一个高效运转的市场；建立能源安全保障措施，以应对无法预计的国际问题；促进替代能源发展；促进煤炭进口，为中国本地煤炭储量消耗殆尽做好准备。
因此，政府的首要战略应该是促进煤炭市场高效发展。
合并组建的大型煤炭集团公司，现在已经拥有相应的财务和管理资源，有能力对煤炭行业投资进行引导，以对其收入情况进行优化。
这时，政府恰恰应该放松计划性控制的力度，更多地利用市场力量和依靠市场化工具，对煤炭行业的活动进行监管。
目前的法律框架和监管体系虽然制订得比较细致，但是不够合理。
尤其是，过多法规性的政策、规定和标准，既降低了煤炭行业的效率，又不利于竞争和进步。
这样的控制手段正在阻止市场机制发挥降低成本和提高效率的作用。
由于政府已经大刀阔斧地迈出了改革的步伐，本报告中提到的所有上述建议可在三年或更短的时间内得以实现。
报告摘要 建议总结 政策目标 现状 建议 优化煤炭资源回收 采用资源回收率和最小地层厚度标准 资源寿命取决于传统开采方式的经济厚度限值 废除法规性的资源回收标准 在全国范围内采用基于煤炭储量的预付价款系统，以实现开采活动的最优化 考虑基于储量的附加矿区使用费，以反映煤炭价值 研究地下深层煤炭气化的可行性 行业结构调整 扩大企业规模 关闭低效、危险和污染严重的小煤矿 对于有一定能源和社会需求的偏远地区的小煤矿，应取消最低产能限制 如果关闭合法的小煤矿，则应保证从资金上和政策上给予协助 促进竞争，提高生产效率 控制交易知识产权问题设计标准不可更改开采设备审批时间过长 取消进出口关税加强知识产权保护用绩效标准代替不可更改的设计标准与欧盟的开采设备审批手续接轨 扩大融资范一般来说，新建煤炭企业由国内允许国外资本在煤炭企业中控股，以 围 资本融资和控股 吸引国外直接投资和技术转让 向电力行业提供稳定的煤炭产品和可以预测的煤炭价格 煤炭供应仍然遵循在政府监管下，由煤炭生产商与电力企业通过年度会议制定供销合同这一机制，尽管目前已经开始出现更为长期的购销合同（比如3年） 引入长期（5－20年）供销合同，以消除因成本上涨扰动而造成的年度价格波动（长期合同有赖于电价管制的松动） 确立实际成本和稳定煤价 对于煤炭企业对健康、安全、环境和社区（HSEC）造成的影响，煤炭企业没有全额支付相关成本 短期政策的干预使供求关系失衡 煤炭企业对健康、安全、环境和社区造成的影响，所有煤炭企业都要全额支付相关成本 政府不要干涉市场，让市场机制发挥作用 促进期货交易，以降低价格波动风险 开展对煤（发电后）导线传输与煤（直接）铁路运输的经济效益对比分析，以决定中国西部地区煤炭的最优开发方案 提高煤炭企业的安全性 主要采用“从上至下”的方式规章的执行环节薄弱瓦斯抽放工作薄弱安全方面的目标定得太低 由煤炭企业工人自行选举工人安全代表，在所有煤炭企业实行这一做法 政府安全监察员应获得足够授权，无须请示即可叫停不安全的操作活动 xxii 建设可持续发展的中国煤炭工业——安全、经济和环保 省级（含）以下行政管理任务繁重 瓦斯控制培训和技术转让公布事故数据确立零死亡率目标进一步明确设计单位和经营者的职责，以简化安全管理 更健康的工作和社会条件 尘源性疾病严重地方煤炭企业条件恶劣工人社会保障不完善 强化粉尘控制措施的指导、实践和执行 对所有工人进行健康排查公布职业健康数据与所有矿工签订公平的劳动合同 环境保护 实行固定的环保费率 环评咨询费标准与工作量的大小不相符合 虽然对不符合环评规定的行为处以罚款，但罚款金额太低 国家环保部发布了煤层气（CMM）减排标准 制定环境方面的绩效考核标准 煤炭企业应依照自身对周边环境的具体影响支付全额费用和赔偿金 提高环境影响评估咨询费 根据项目规模相应地提高罚款金额 在环保部的减排标准中增加关于矿井通风瓦斯(VAM)减排的内容 可行性研究报告应包括矿井关闭计划 所有运行中的矿井都必须提交自己的矿井关闭计划，并在规定时间内及时更新其计划 强化机构、法律和监管框架 国土资源部和国家环保部短期政策不一致 煤矿安全监察局还要负责生产性任务 没有一个集中管理煤炭行业的政府部门 省级以下（含省级）对煤炭行业的行政管理部门效率较低，有重复 法规性的规定过于生硬，不灵活 明确主要部委和行政管理部门的具体职责，将煤炭行业的管理任务移交给一个新的集中管理煤炭行业的中央政府部门 理顺省级以下（含省级）的行政管理工作。
将安全监管和生产职能相分离。
实行绩效标准 通过省级管理部门颁发的“小煤矿开采许可证”制度，明确规定最少雇工人数和安全生产标准，符合规定的矿井才能继续营业，否则要坚决关闭，从而遏制非法煤矿蔓延。
1导言 1导言 中国煤炭工业发展战略 中国目前煤炭工业发展战略的依据是根据国务院的具体意见（国发[2005]18号《国务院关于促进煤炭工业健康发展的若干意见》，2005年6月7日）制定并执行的政策。
作为最高级别的政府机构，国务院通过该文件对煤炭工业可持续发展、以满足国民经济需求的原则以及指导方针进行了规定。
总结了煤炭工业已经取得的迅速进展，并且鉴于不断发展的中国经济将进一步提升其对煤炭的需求，加大资源、环境和安全工作的压力，该文件强调了必须要解决的各个关键性问题。
国务院的意见是根本性的，并具 有深远影响。
国务院的上述意见一旦得以实现，中国的煤炭工业将走上可持续发展的道路。
根据国务院的意见，要通过技术进步实现资源开发效率提高、安全性增强、经济效益改善和环境破坏降低的目标。
安全必须被作为最重要的条件。
关键目标是将煤矿整合成为产能在亿吨以上的大规模的企业集团，提高煤矿安全性，在环境管理方面反应更加迅速，并进一步健全政策和法规体系。
同时，加强资源管理和综合性开发，包括下游煤炭加工业和煤炭化工业的发展。
具体的目标见表1.1。
表1.1国务院关于煤炭工业发展目标总结（2005年6月） 类型 目标 加大煤炭资源勘探力度，建立充足的煤炭资源储备以保障国家的能源需求。
高效的资源勘探开发 提高煤炭勘探方法、标准和技术的质量。
实现详细煤炭资源数据和勘探管理以及采矿权分配的集中化。
在相关机制得到测试和验证以后，将以产量和销售收入为基数的税收改为以资源储量为基数计征的收费（使用费预付系统）。
煤炭企业采矿权转让所得的收入将被作为滚动资金重新投资于煤炭勘探。
提高开采鼓励采用先进技术，开采难采煤层和极薄煤层。
效率 加快对煤矿设计标准和规范的修订和更新。
加快煤炭工业的重组，强化煤炭供应基础设施。
以国有重点煤炭企业为依托，选择资源条件好、具有发展潜力的矿区，加快13个大型煤炭基地建设。
国家将从其基础设施预算中拨出资本帮助大型煤炭基地的开发，而且国家金融部门应改善和扩展其对煤炭企业的金融服务。
鼓励通过公开股权发行的形式实现所有权的多样化。
煤炭工业重组 重点发展位于采煤区的产业下游煤炭使用项目（例如火电厂），以便减少煤炭运输的压力。
培育跨区域的大型煤炭企业集团。
这些大型企业应参与国际竞争，开发国外项目。
应鼓励大型煤炭企业兼并和改造中小型煤矿，并鼓励具备可靠煤炭储量的中小煤矿通过资产重组实现合并。
精简企业管理机构，强化煤炭企业一线管理的质量和投入。
继续关闭落后，低效，污染和危害严重的，浪费煤炭资源的小煤矿。
建设可持续发展的中国煤炭工业——安全、经济和环保 机构强化 煤炭市场
改革卫生安全环境和社区 煤炭使用 改善企业、地方政府和中央政府在煤矿安全方面的联合投资机制。
技术转让、合作企业和研发的目标是生产更多的关键性现代化国产采矿设备。
强化煤炭企业、科研机构和大学之间的合作，从而促进技术创新。
强化与采矿相关的教育，加强职业培训和煤矿员工培训，提高整个行业的技能和资质水平。
加快培育和发展综合服务机构，培育服务产业以便为政府和企业提供产业统计数据、技术服务、安全评估、市场信息和专业咨询意见。
应包括对中小煤矿的技术服务支持。
加强煤炭工业的法律制度、法规、政策以及宏观调控。
产煤地区的各级地方政府应建立有效的煤炭行业管理部门，加强这些部门的行政管理工作。
地方发改委的各级煤炭管理部门负责煤炭开采的监督，国土资源部门负责管理煤炭资源的获得。
对于后者职责的一项具体要求就是要杜绝以招商引资为由越权配置煤炭资源的行为。
新建、改建和扩建煤炭开采项目必须得到适当级别的安全生产监管部门的审查批准。
对于设计未达到开采标准的煤炭开采项目，将不得予以批准或授予采矿许可证。
对采矿业务实行年度审查，对于不合格企业应责令按期整顿或给予处罚，直至撤销采矿许可证。
严格控制煤矿开采企业的矿业权审批，杜绝私下交易和非正式运输收费，并确保税收和财务的合规性。
强化“国家监察、地方监管、企业负责”的安全生产体制。
促进煤炭企业的可持续性发展。
煤炭开采企业应为煤矿最终的衰退和关闭计提财务准备金。
改善会计程序、提高资源勘探效率，并改善环境治理。
使用经济措施和行政规则以及法规来平衡煤矿和电力部门的利益。
鼓励供应商和零售商在没有政府干预的情况下自由互动，并谈判签署长期合
同。
加快建设一个现代化、统一的、以互联网为基础的煤炭交易系统。
提高矿工的工作和生活水平，包括提高机械化程度，缩短入井时间，改善个人劳动保护设备，根据企业的经济效益改善情况提高事故保险和收入水平，并改造低标准的住房条件。
提高瓦斯预防和控制技术。
加强环境影响评估、环境保护和恢复措施，由采矿企业严格遵守相关环保措施。
促进洁净煤炭技术的产业化，包括提高煤炭洗选加工程度，积极开展煤炭的液化气化。
加快难采矿的地下气化以及能源回收等示范工程建设。
推进资源综合利用，按照高效、清洁、充分利用的原则，开展煤矸石、煤泥、煤层气、以及与煤共伴生资源等前先被弃置资源的综合开发与利用。
综合资源利用应成为项目审批的条件，并设计优惠财政税收政策以促进综合利用的执行。
确认了国家引导扶持但不过度干预企业运作的作用和企业的自主发展 相结合的原则。
这样，也就确认了商业独立性作为高效企业运作的先决条
2 1导言 件的重要性。
然而，传统的计划控制仍对采煤企业产生作用，国家将帮助煤炭企业解决历史遗留问题。
最终目的是创造一个公平发展的，具有竞争性的市场环境。
煤炭工业宏观调控法规和政策的法律基础是《中华人民共和国煤炭法》和《中华人民共和国矿产资源法》。
政府在实现国务院各项目标方面已经取得了长足进展。
但是，仍然有一些被忽略的领域和一些关键领域需要继续努力，才能实现煤炭工业可持续发展的目标。
中国煤炭开采行业的成就 在过去的20年中，中国煤炭工业一直在进行改革。
在这一期间，大型煤矿实现了现代化，煤炭生产规模实现了扩张，煤矿安全和矿工的社会福利也得到极大改善。
在过去10年间，原煤产量从1996年的1400Mt提高到2007年的2500Mt。
在过去的5年中，包括新建项目、在建项目和改造扩建项目在内的中国煤炭生产能力已经提高了1100Mt（《中国煤炭报》，2007年6月1日）。
煤矿成为了更加安全的工作场所，自从1996年以来，煤炭开采死亡人数的绝对量降低了40%。
截止2007年，煤炭开采的百万吨死亡率为1996年的1/3。
山西省煤矿的死亡率在2004年首次下降到1.0，并于2005年下降为0.90，而且很多大型煤炭企业在近年来实现了零死亡率。
在过去5年中，国有重点煤炭企业高达830亿元（110亿美元）的安全技术改善开支已经使百万吨死亡率从2003年的1.1下降到2006年的0.6，改善了将近50%。
但是，要达到国际安全标准，中国仍需要继续努力。
自从1996年以来，国有重点煤炭企业纷纷进行了社会福利改革，引入 了养老金制度、失业保险、健康保险和工伤保险。
现在要求全部的采煤企业都提供以上福利。
1999年，引入破产法规，促进了资源耗尽、运作低效、高成本的煤矿的关闭，很多污染浪费严重以及危险小煤矿被关闭，合法中小煤矿被合并入大型煤炭企业。
这些举措都改善了煤炭行业的产业结构。
对煤炭的价格控制已经基本上取消，产业的盈利性达到历史最高水平。
国家统计局于2008年1月24日公布，2007年的前11个月，煤炭公司实现了49%的利润增长（彭博社，2008年2月1日）。
中国煤炭行业所面临的挑战 中国的可持续性发展依赖于煤炭工业的现代化进程和煤炭供应能力，煤炭工业要以安全的，对社会和环境具有可持续性的方式进一步提高供应能力。
在2005年，由于中国持续强劲的经济增长以及对于煤炭产品的巨大依赖，使中国的煤炭消费占全球煤炭消费增量的近77%。
到2020年，中国70%的能源将仍然来自于煤炭，根据世界银行的预测，到2020年，煤炭需求将达到4400Mt（图1）。
如果中国要维持稳定发展，必须在2020年将2005年的煤炭供应量翻一番。
而中国政府似乎致力于尽可能地依靠国内资源来满足该需求。
同时，如果不能满足该增长所带来的影响，将会导致前所未有的大规模环境破坏和温室气体排放，并极大影响全球气候变化。
煤矿生产已经达到了其最大产能，甚至是超出了其生产能力，而且运输系统的承受力也已经到了极限，因此现有煤矿已无法再进一步增加煤炭供应。
因此，必须持续进行煤矿和运输能力建设，但同时要避免环境破坏，以便确保煤炭行业的可持续性发
3 建设可持续发展的中国煤炭工业——安全、经济和环保 展。
政府鼓励在采煤区实现煤炭下游力。
利用的政策是为了减轻煤炭运输的压 4.5
4 3.5
3 2.5
2 1.5
1 0.5 01949 1959 1969 1979 1989 1999 2009 2019 图1.1中国总煤炭产量以及未来预测（单位：Gt原煤） 中国政府似乎并没有充分认识到煤炭供应规模的潜在问题。
虽然最近5年能源需求激增，规划者对2020年的总能源需求的预测仍然保持在3000Mtce的水平，或者甚至是更低的水平。
相比之下，2006年已达到了2400Mtce的水平。
根据政府预测，2020年58%的发电量将依赖煤炭火力发电，比2006年74%的水平有所下降。
另外，国家发展改革委正在建议在2010年前将煤炭生产限制在每年2600Mt以下。
这些预测都是基于到2020年实现每年205kMW的可再生能源的乐观预测（《中国煤炭报》，2007年2月5日）。
另外，煤炭行业也需要满足日益增长的来自民用、钢铁行业和其他制造部门的煤炭需求。
预计这些部门的煤炭需求占总煤炭需求的45%。
如果能源需求增长速度远远超过预测水平（很可能的情况），将会在煤炭需求和国内煤炭供应之间出现严重缺口。
由于可再生能源部门很可能不能实现预计的发展速度，这一能源紧缺问题将会变得更加严重。
目前，可再生能源满足了中国7%的能源需求，官方目标是在2020年将其份额增加到16%。
计划的能源效率提高可能无法实现，因为该目标很可能定得过高。
2006年，中国的单位GDP能源消耗降低了1.23%，远低于降低4%的目标。
而且，在重工业和能源消耗集中产业持续增长的前提下，这一情况不大可能得到改善。
火电价格的提高将改善能源效率，并且提高替代燃料和可再生能源发电的竞争力。
但是，对于政府将在何种程度上开放电力定价仍然具有不确定性。
在第10个五年规划期间，由于经济增长超过预测，对煤炭的使用也超出预测，中国未能完成将污染物排放减少2%的目标，在中国自己设定的14项环境改善目标中，有8项未能实现，因此，环境保护也受到不利影响。
在未来的几十年中，可持续增长仍然是中国面临的一大主要挑战。
中国在过去25年的经济增长是非常可观的。
如果政府要进一步实现城市化、
4 1导言 提高生活标准、降低贫富差距以及维持社会稳定的目标，必须保持持续的经济增长。
到目前为止，增长的代价是前所未有的环境压力，严重的空气和水污染，以及不断增长的温室气体排放。
强劲的经济增长也带来了水资源和土地资源的缺乏。
过去未能控制大量低效小煤矿的开采活动，造成了煤炭资源的浪费，而且煤炭勘探未能跟上煤炭开采的步伐。
政府已经在致力于解决煤炭开采资源、环境和安全问题，加强这些方面的工作，以确保中国的发展不会因此受到影响。
一直以来，政府都在干预市场而不愿意依靠市场来平衡供求，因此出现了严重的供求不平衡，需要采取一些紧急措施才能防止经济滑坡。
政府已经显示出在煤炭紧缺时迅速提高煤炭产量的能力。
但是，不能为此目的而导致环境、社会和安全事业的暂时搁浅，这样的权宜之计对于国家也是不利的。
举例来说，为了应对煤炭供应短缺问题，1983年在政府政策的鼓励下，小煤矿迅速增加。
乡镇煤矿产 量在1996年到达了638Mt的高峰，占当年国家煤炭总产量的46%。
供应问题得到解决，但不受控制的采掘、水污染和自燃引发的地表火却带来巨大的环境成本。
直到2008年，政府仍然在努力解决由于当年政策而带来的种种问题。
可持续发展是政府制定政策的关键，而煤炭工业的可持续发展是保证能源供应的关键。
煤炭工业可持续发展的目标是确保向中国的主要工业行业和电力消费者供应充足的煤炭。
要实现这一目标，就要求全部煤炭企业必须是在经济、社会和环境可持续性的前提下进行生产，并且确保国有重点煤炭企业、外商投资的合资企业、国内私营煤矿和向中国出口煤炭的海外开采公司在市场中具有平等的竞争地位。
公平竞争能够提高效率和投资回报，减少对资源的浪费，并提高煤炭工业的安全性。
煤炭工业的可持续发展既依赖于煤炭生产，也依赖于煤炭利用。
因此，在需求方面采取措施也是很重要的，包括改善能源效率和洁净煤炭技术的应用。

5 建设可持续发展的中国煤炭工业——安全、经济和环保 2优化中国煤炭资源的开采 煤炭探明储量占中国全部化石燃料探明储量的94%。
而石油和天然气储量仅分别占5.4%和0.6%。
因此，中国的经济增长将继续严重依赖于对煤炭资源的开发。
如果煤炭开采业要实现可持续增长，采取的开发政策应承认资源的有限性，并鼓励经济高效地开发。
2.1煤炭资源和可采资源的量化 从1992年到1997年进行的煤炭资源评估确认了5560Gt的总资源量，其中有一半位于不到1000m的深度，而其他的深度为1000m到2000m。
大约有1018Gt资源均已通过勘探得以证明确认，包括现有煤矿和在建煤矿中的192Gt煤炭。
煤炭储量的定义是开采具有经济可行性的煤炭。
在中国计划经济时期，储量的概念是没有多少意义的。
1999年6月新的矿物储量分配标准试图弥补这一缺陷。
2003年，国土资源部修改了中国煤炭资源和储量分类系统，从而使分类系统与国际做法更加一致。
因此引入了如下类型： 基础储量：在当前技术经济条件下可以经济利用的地下煤炭埋藏量 储量：基础储量中扣除各种损失后可以经济采出的基础储量 资源量：经济利用性差或经济意义未确定的地下煤炭埋藏量 探明资源量：是基础储量和勘察中发现的资源的总和。
经过修改的评估确认了1021Gt的资源和储量总量，该评估与先前的测量结果一致，但这次根据地区进行了详细的分类（表2.2）。
表2.1中国煤炭资源和储量情况（单位：100Mt） 开发区域 东部区域 中部区域西部自给区域 总计 规划地区 北京、天津、河北辽宁、吉林、黑龙江江苏、安徽、山东和河南浙江、福建、江西、湖北、湖南、广东、广西和海南小计山西、内蒙古、陕西和宁夏贵州、云南、重庆和四川小计 西藏、甘肃、青海和新疆 开采地区数量 274641781 1,618 3,3141,2081,0512,259 538 6,111 储量(可采) 4.26.817.4 2.4 30.9126.724.4151.1 7.3 189 基础储量（
1 ） 9.815.937.0 资源
（2） 8.115.541.6 已探明储量
（1）+
（2） 17.931.478.6 4.74.5 9.2 67.469.7 137.1 213.4472.6 686.0 36.8250.1 49.5522.1 86.3772.2 16.795.1 111.8 334687 1,021 来源：《中国国土资源公报》，国土资源部，2003。

6 2优化中国煤炭资源的开采 由于基础运输设施的缺乏，中国西部地区远离主要经济发达地区，即主要煤炭消费地区，中国政府应将这部分地区划分为“自给自足”地区。
储量和资源是动态的数量。
因为煤炭的开采，可采储量会以更快的速度不断减少。
在2007年，2500Mt的储量已经开采。
同时又在不断发现新的资源，而现有资源也会因为详细的地质勘探得到升级。
要跟踪所有的这些变化是困难的，因为详细的煤炭储备资源信息是不对外公布的，而且尚不清楚年度审查是否充分考虑了过渡时期开采的煤炭。
从不同政府部门和研究单位收集的资料中没有对资源量和储量进行区分，使得分析更加不明确。
但是，有一点是明确的，那就是新的煤炭资源正在不断的勘探和开采出来。
表2.2煤炭资源评估 年份 200320052007 探明储量(Gt)1,0211,035 1,091 每两年增量(Gt) 14 56 资料来源 国土资源部国土资源部McCloskey 2008 最近几年来新近增加的储量和资源包括： 云南三江地区620Mt已探明煤炭储量。
2004年，山西地质勘查队探明10.4Gt煤炭资源，增加了890Mt的煤炭储量。
陕西省地质矿产勘查开发局下属的西安地质矿产勘查研究院在对陕西北部榆横矿区的侏罗纪含煤盆地进行勘探时，在榆林市西南的靖边县发现了约3.5Gt低灰锅炉用煤资源。
煤层厚度为2－2.2m，深度从400－800m。
河南省地质矿产勘查开发局的第二勘探队在焦作煤田东部发现了55km2的煤炭资源，包括深度低于1500m的390Mt的煤炭，而在1500m以下的区域还存在240Mt的煤炭。
有两大主煤层。
一号煤层为6m厚，二号煤层为接近3m厚。
由于开采成本过高，一些埋藏太深的煤炭将被排除在可采储量以外。
煤炭储量和资源评估的准确性最终由于原始数据原因而受到限制。
评估是可变的。
中国各个煤田的核心回采标准和分析的严格程度都有所不同。
将煤层质量基于洁净煤部分而非全部可采煤层的做法是值得商榷的。
资源和储量评估应包括根据具体厚度标准而确定的全部可采煤层。
尽可能多的煤炭资源被包括在煤矿可行性研究的评估中，从而确保能够满足中国煤矿设计规范中规定的煤矿生命周期标准。
举例来说，为了取得对煤矿项目的批准，一个产能为450kt/a－900kt/a的煤矿应至少具备50年的生产周期，并实现一个具体规定的煤炭回采率（例如薄煤层的回采率为85%）。
可行性研究将体现出相关法规所要求的结果，但在实践中是否会实际履行可行性研究报告中的计划，仍是不确定的。
多年来一直在对煤矿设计规范进行修改，虽然国务院对此项工作已经提出了要求，相关规范仍未完成和发布。
政府具体规定了将包括在储量评估中的最小煤层厚度。
在煤炭资源稀缺的地区，更薄的煤层也被包括在内。
与储量和资源分类相比，厚度标准并没有经济基础，完全是约定俗成的规定。
由于以上原因，应该慎重对待资源和储量评估。

7 建设可持续发展的中国煤炭工业——安全、经济和环保 根据“书面记录”，中国具有丰富的煤炭资源，但对于其中有多少储量可以经济的形式进行开采，却是一个疑问。
为了评估可以开采的煤炭数量（具有技术可采性的储量），必须对这些数据打一定折扣，并考虑到由于地质断层、冲失、低质量煤、煤层变薄、用于保护地表而设置的煤柱以及煤矿结构性煤柱而造成的回采损失。
由于地质原因，在初步勘探中发现的资源并不是全部都可以转化为储量的。
根据地质复杂性、开采和阻碍煤炭回采的其他方面的经验，一个大致的评估为：基础储量中40%可能是具有技术可采性的，而60%的资源可转化为基础储量。
通过对比表2.1中的中国煤炭的资源和储量和表2.2中的2007年探明资源情况，预估369Gt基础储量和722Gt资源量。
通过上述数据和因素的分析，所得到的2007年可采总储量评估为321Gt。
根据2007年的储量和资源数据，中国似乎具备足够的煤炭来提供2007年到2020年的40Gt煤炭开采需求。
我们可以假设：煤炭需求将在2020年之后保持在大约400Mt的水平，那么中国的煤炭储量能维持65年时间。
这一假设忽略了煤炭进口和煤炭资源的进一步重要发现，如果通过对西部地区煤田的煤矿进行经济性开采，增加进口，就会将储量的寿命延长更多。
煤炭生产的总体速度取决于地质和开采因素。
随着大部分容易开采的，地质条件优越，产出质量高的煤矿被开采殆尽，开采条件会日益复杂，生产成本也会增加。
随着活跃的煤田开采，储量会减少，而同时，生产高峰达到，而在高峰过去后，开采成本提高，开采更加困难，因此，替代性能源的竞争力则会相对提高。
日益稀缺的煤炭资源迫使煤炭价格上升，导致
8 煤炭需求下降，原因包括煤炭使用效率提高，更多使用天然气等其他燃料。
因此，在储备被彻底耗尽之前，煤炭生产早已开始下降。
根据实证研究，在储量寿命中的煤炭生产率趋势可以体现为一个钟形曲线。
哈波特(Hubbert1956)在分析美国的石油生产中首先提出了这样一个过程，在他的研究中，他假定了一个可以实现但不能超越的生产最高峰水平。
Tao和Li（2007）使用了一个计算机模型来应用哈波特的理论，模拟中国的原煤生产。
根据该次模拟，在2025－2032年期间，将达到3.34－4.45Gt的高峰产量。
该模式预测，到2050年，煤炭供应将下降到2.34Gt。
这一精确的分析是被质疑的，因此需要对中国煤炭资源的寿命周期进行深入的分析。
随着开采深度的增加，传统的煤炭开采会变得更加困难、昂贵和危险。
由于地热梯度、地质和瓦斯因素，使用传统技术能够开采的深度通常局限在1000－2000m之间。
前一个限制因素看起来更实际。
通过开发煤炭地下气化（UCG），中国可以极大提高其可采煤炭储量。
煤炭地下气化是一项在技术上可行的技术，该技术不受煤层深度限制。
中国已经实施了一些试点项目，但该技术尚没有具有可持续性的商业规模示范项目。
2.2资源开采政策 上述分析表明，中国的高强度煤炭开采很可能可以持续到21世纪中期。
资源的开采效率将取决于政府政策。
目前的政府政策将煤炭资源回采的最大化作为重点。
要取得最具有经济性的，最有效的结果，就必须要实现资源开采的优化。
2优化中国煤炭资源的开采 煤炭勘探和开采执业政策和事项已经在前面的研究中有所探讨，接下来会做详细的分析。
煤炭勘探 潜在新煤田的煤炭勘探是由中央政府、地方政府和煤炭企业联合出资的。
每个煤炭勘探项目都是由国务院下属的地质和矿物资源部门进行审查、批准、注册和许可。
获得勘探权的被许可人必须承诺提供如下最低勘探开支费用：勘探第1年，2000元/km2；勘探第2年，5000元/km2；随后的每1年10000元/km2。
一年中的过剩开支可以在下一年中抵消。
开支证据似乎比结果的报告和申报更加重要，因此导致数据的收集工作不力。
如果以后第三方要求获得数据，先前的数据将很难获得。
如果项目是国家出资；或勘探权已经被没收或交出；或如果存在潜在大规模能源；或项目具有国家级重要性或项目位于环境敏感地区，可以通过招标和拍卖（说明见附录2）来获得勘探权。
对于资源横跨多个行政区域的项目，离岸资源，外资项目和勘探投资超过500万元的项目，将由国土资源部负责处理申请。
对于涉及30km2地区的勘探项目，国土资源部负责发放勘探许可证。
对于面积更小的地区，地方国土资源部门有权发放勘探许可证。
对于超过100Mt的非焦煤储量，或超过50Mt焦煤储量，开采许可证将有国土资源部颁发。
授权省级国土资源部门为更小规模的项目颁发开采许可证。
2007年初，由于担心煤炭开采部门的过度产能建设，国土资源部对煤炭勘探工作发出暂停令。
这是一个眼光短浅的决策，政府在试图平衡供应 需求时往往采取该种效果不佳的，时断时续的控制办法。
长期的煤炭需求趋势是煤炭需求的强劲增长。
如果要通过国内资源实现该需求，则需要不断增加煤炭开采能力和持续开展勘探。
开采资源的分配 采矿权的分配已经不再是一个行政程序。
因为在行政程序中，对煤炭资源没有设置任何价值。
因此，应该转而采用一个更具有竞争性的程序，由成功的竞标者或申请人支付资源使用费从而反映出资源的价值。
如果申请人是勘探许可证持有人，或根据地方规划进行煤矿扩建，或者煤炭开采是在单一企业的支持下进行的，则不举行招标。
在企业改革、兼并、出售和合资企业建立的过程中，只要已经进行了为期一年的全面生产并且已经支付了必须的全部费用，现有采矿权的转让并不会遇到多少障碍。
但是，勘探和采矿权的规模必须要遵守总体和地方规划，并遵守资源保护政策和环境保护法规。
2007年初，中国开始引入一个新的煤炭开采制度。
根据该制度，煤炭生产者必须首先向政府支付一定使用费，才能够使用国家的煤炭资源。
该制度被称为付费使用制度，已经被运用在了8个煤炭生产省份和地区，包括山西、陕西、河南和内蒙古自治区等。
该制度的目标是将目前的资源回采率从15%-20%提升到40%-50%的水平。
山西省采用的使用费评估标准、支付办法和金额见表2.3和表2.4。
支付的使用费约为2.5-3.5元/t，相当于目前煤炭价格的1.2%左右。
对于过去以行政方式分配采矿权的项目，为了获得采矿权而支付的使
9 建设可持续发展的中国煤炭工业——安全、经济和环保 用费被分配给省级、市级和县级政府，其分配比例为3:2:
5。
如果是对资源进行公开招标，分配比例为2:3:
5。
向县级和市级政府支付的使用费将用来进行环境保护、公共福利和对根据最小产能政策而关闭的合法煤矿的所有人给予赔偿。
预先支付使用费的要求能将资本不足和资信不良企业排除在外，使得各个企业有动力尽量提高开采效率， 表2.3山西省采矿权的付费使用情况 因为这样的做法的成本效益是最高的。
根据经济理论，只要收到的价格高于开采成本和使用费之和，那么煤炭回采就是合理的。
如果没有收取使用费，开采成本则会更低，就会有更多的煤炭得到开采。
如果在开采前收取使用费，支付的使用费则被资本化。
因此，只要煤炭价格高于开采成本，就是值得开展开采工作的。
获得采矿权的方法 行政分配 小煤矿关闭和整合所带来的资源整合 2004年之前关闭的煤矿 估值基础2004年储量 储量价格翻了一番 支付方法直接支付或等额国有股权（若非私营） 根据协议 评论 对于那些不愿意整合的小煤矿，将通过公共转让的方式执行付费使用 表2.4山西省采矿权的支付标准 烟煤类别 无烟煤 10Mt以上的储量或延伸储量10-20Mt储量或延伸储量20Mt以上储量或延伸储量 价格（元/t）2.48－3.032.98－3.53（对于煤层2和
3，为3.3；对于煤层9和15，为2.7） 无 无 无 支付计划无 无 一次性支付 在6个月内完成分期付款，第一次支付不低于60%。
在12个月内完成分期付款，第一次支付不低于50%。
这种做法也会防止煤矿持有大量未开采储量，但又没有经济实力进行开发，或为了投机目的把持储量。
需要具备独立资质的，拥有合格测量员的公司来提供必要的评估。
并且应设立一个争端解决机制。
采矿权使用费应准确反映煤炭的价值，并考虑到开采困难问题。
其他国家的使用费制度的补偿 在其他的主要煤炭生产国，使用费是根据开采收入征收的。
例如，美国属于联邦土地的地下矿井的使用费是按照开采总收入的8%支付的(Kepleretal2004)。
从2004年7月1日始，澳大利亚新南威尔士州修订了权利金制度(使用 10 2优化中国煤炭资源的开采 费制度)，产生了新的权利金征收办法（新南威尔士州2005）。
根据新的权利金制度，煤矿价值按照矿山交货价值计算，并允许扣除规定的成本。
新权利金制度考虑到相对于露天矿，开采地下浅矿和地下深矿需要更多的投资，开采难度和风险也更大一些，因此规定深度超过400m的地下煤矿的权利金费率为5%，其余地下矿为6%，露采矿为7%。
用来作为能源的煤炭还可以按照废弃掉的煤炭量来支付。
这对中国来说不可取，因为政府为提高煤炭行业的能源回收率而鼓励煤炭废弃物的利用。
在新南威尔士，租地人开采煤炭后，应于每月的21日或之前上报月利润和缴纳租赁费，于每年的7月31日或之前上报年利润。
煤炭资源使用费的征收是在“自我估价”方式的基础上。
租地人计算并及时上缴税费是本身职责。
政府每年都会展开一系列的稽查工作来核对租地人的税费缴纳情况。
这种税收不适于中国的小煤矿。
相对于美国和澳大利亚而言，中国征收的煤炭资源使用费是相对的（平均费率相当于2%），这对处于一个变革的工业过程而言是合理的。
实际上在中国，税费是提前上缴的，这有助于使得资源回收率最大化——在发达国家这样的缴费就是一种经济手段所以这样没有必要。
但是，中国政府也应该考虑征收额外使用费来转化煤炭的利用价值。
对煤炭开采审批的控制 政府对煤炭开采实施控制。
凡未经许可，则不得进行开采。
如果是如下情况，则要求进行技术评估： 煤炭质量低下，高灰质和高含硫量； 煤炭的热值低； 没有市场； 除非与其他级别的煤炭混合，煤炭无法开采； 开采条件复杂； 自然危害风险高； 煤炭开采会破坏储量。
根据技术评估，省级或地方政府能够予以批准，但可能对煤炭开采设置具体的要求。
一个以经济考虑为依据做出商业决策的煤炭行业并不需要这样的政府控制。
煤炭回采率 因为没有系统的煤矿规划以及对落后低效的开采方法的使用，导致了大量的煤炭资源浪费。
一些小煤矿蚕食国有重点煤炭企业的矿区，导致机械化开采的储量减少。
举例来说，位于黑龙江省鹤岗市的50个小煤矿中，48个在国有重点煤矿的范围内进行开采（Wright1998）。
小型煤矿的回采率经常低于可采资源的10%，而国有重点煤炭企业的回采率大约为45-50%（《中国煤炭报》，1995年4月16日）。
根据评估，为了开采370Mt煤炭，小型煤矿会破坏1.5Gt的产能（Wright1998）。
因此，中国政府会试图寻找方式来改善资源回采率，这也是情理之中的。
现在不仅对开采的最小煤层厚度有所规定，对于回采的煤炭数量也有规定。
煤炭回采率被定义为开采出的煤炭数量与可采储量数量之比。
根据法规规定，对于薄煤层（0.7－1.4m的厚度范围），设计产能高于90kt/a煤的煤矿的回采率不应低于85%；对于中等厚度煤层，回采率不得低于80%；对于厚煤层，回采率不得低于75%；对于水力采煤，不得低于70%。
无论 11 建设可持续发展的中国煤炭工业——安全、经济和环保 是什么样的地质条件和开采经济情况，该业绩标准是必须实现的。
在中国各地，国有重点煤炭企业的煤炭回采率一般是在45%左右，而地方和私营煤矿大约在15%－20%的水平。
国家的平均水平为30%。
山西作为最重要的产煤大省，其平均煤炭回采率为39%。
低回采率的原因包括开采方法落后，管理落后，以及机械化水平低。
虽然98%的国有重点煤炭企业的煤炭开采实现了机械化，地方国有煤矿的机械率仅为20%，而乡镇煤矿的机械化程度不到10%。
因此，厚煤层的开采并不完全，中厚度煤层的回采率较低，而在该省占全部储量的12%－18%的薄煤层则被完全放弃。
2005年中期，为了进一步了解影响煤炭资源回采标准实施的问题和现实情况，国土资源部和国家发改委组织了一次全国范围的调查活动。
这次调查包括采煤企业的内部审计，政府部门的一般性性检查，和由专家小组选择部分煤矿进行现场检查。
对19个产煤省（自治区和直辖市）以及两个大型煤炭企业进行了检查。
详细结果尚未出版，但总体结论已经公布。
过去几年中，回采率已经在稳定提高，但提高程度并不一致。
最佳情况出现在东部地区，而资源更加充足的西部地区的情况则较差。
该次调查中发现的主要问题包括： 一些煤炭企业的煤炭开采率的计算并没有实现标准化，因此它们上报的结果也是不可靠的； 很多中小煤矿并没有专业的地质专家和其它技术专家，因此无法提供可靠的数据； 一些煤矿采用的开采技术限制了煤炭回采率。
大中型煤矿对机械化开采的加强，特别是机械化的全煤 层高度开采，导致在高度有变化的厚煤层中出现对煤炭资源的浪费； 在断裂带煤柱中存在煤炭损失，煤房和煤柱运作中存在煤炭损失，并放弃了一些薄煤层的开采； 完全机械化的分段崩落采矿法提高了生产率，但煤炭回采率仍然很低； 小煤矿尚未引入全部采出煤炭资源的开采方法； 环境保护政策的执行带来了对环境问题的重视。
但是，对环保的重视带来了对采煤沉陷的担心，使得煤矿经理减少回采率。
王显政（2006年7月第9届科博会，中国能源战略高层论坛）提出了中国改善煤炭开采率所需要的改革建议：
1.根据储量的评估征收矿产资源税；
2.为不同的地区和不同的煤层类型决定适当的回采率，并建立严格的监督系统，当发现严重违规问题时予以惩罚；
3.提高市场准入门槛，从而促使更多的煤炭企业更加珍惜资源，进行合理开发和资源利用；
4.加强对煤炭开发计划、煤矿建设规模以及煤炭生产控制的指导，对于稀缺资源（例如焦煤）给与特殊重视。
上述观点中，第1、3项已经在预付使用费中有所体现；第2项的地区性回采率尚需进一步的落实；第4项建议实行常规性的计划控制，而不是让市场来决定。
资源使用的监管和储备 对于是否在获得必要审批之后就允许对全部经济型储量进行开采，这 12 2优化中国煤炭资源的开采 个问题仍然值得商榷。
煤炭资源是有限的，对于满足中国的长期能源需求起着至关重要的作用。
除非对煤炭资源使用予以监管，则无法建立起特殊情况下所需要的战略储备。
依照目前的传统开采技术，中国的可用煤炭资源将持续不到100年时间。
因此，应该建设燃烧热煤的现代化高效低排发电厂，以便更好地满足中国的长期能源需求。
但是，现在存在矛盾的两方面是：一方面，因为需求持续增长而资源条件有限，应该存储热媒以便用于发电；另一方面，应该使用更多的煤炭来进行石油衍生物的合成，从而减少对进口石油的依赖性。
自由市场会认识到各个产品的价值，而不需要任何政策规定进行调解。
举例来说，不需要为了冶金目的而专门存储焦煤，因为该级别煤炭的高市场价格将自动确保其使用的终止。
在理论上，整个供应链上的自由市场将为全部的煤炭产品带来经济效率最高的结果。
但是，因为对国家安全的考虑，并且为了确保有充足的能源独立性来抵御国际贸易短期动荡对国家产业和社会的冲击，几乎没有国家能够完全放弃对初级能源的控制。
因此，我们预计中国政府将通过战略煤炭资源储备的方式来保护其能源安全，缓冲进口中断对国家的影响。
出于相似的原因，美国也储备有本土的天然气资源。
国家发改委已经表明：新疆大量的煤炭资源将作为中国的战略储备。
但是，对于资源的确认和保护，以及战略储备可以在什么情况下可以开采，尚未有明显的政策机制。
2.3煤炭资源政策改革需求 目前的煤炭开采政策采取了传统的行政方式，设定标准但不规定具体细节，加强控制而非建立一个基于绩 效的监管框架。
政府目前的“资源保护”政策的负面影响包括： 如果公司被迫开采不经济的煤炭，强制执行的回采率可能减少开采的利润率，并且可能使安全和环境问题恶化。
对于规定的可采最小煤炭厚度的执行将导致薄煤层中人工和半机械化开采方式的继续，这与政府实现煤炭开采行业完全机械化从而减少在危险环境下工作的矿工的数量并实现煤炭开采率最大化的政府政策是背道而驰的。
对于目前资源保护法规的严格执行意味着总体生产力和安全水平将无法达到先进煤炭开采国家的标准。
在中国，在储量可行性研究中必须包括的煤层最小厚度，以及煤矿租赁条款中要求必须开采的最小煤层厚度是通过法规规定的。
这同澳大利亚和美国等其它主要产煤大国的做法是截然不同的。
在这些国家，由煤矿经营者决定什么区域的煤炭可以在普遍的市场条件下以安全和经济的方式开采，并同时考虑地质、开采、环境、资源和其它局限。
在这些国家，并不认为资源回采率是个大问题。
资源回采率的最大化是没有必要的。
相反，最为重要的是要优化资源回采率，这涉及到以实现资源净现值最大化为目标的煤炭开采决定。
鼓励资源回采最大化的政策可能会促使煤矿主尽量减少支撑煤柱的大小，并开采到敏感地表特征（例如河道和村庄）之下的保护煤柱。
因此，如果要执行该政策，需要配合更有力的煤矿安全法规执行，并且更加严格地监控开矿带来的地表影响。
另外一个危险是，这样的政策也将鼓励开采 13 建设可持续发展的中国煤炭工业——安全、经济和环保 低质量的煤炭，从而实现利润最大化以抵消缴纳的使用费。
2.4提高资源开采效率的政策建议 通过确保煤炭市场的高效率运作，中国可以确保其煤炭资源能够在长期实现最优化的使用，从而能够从其有限的煤炭资源的使用中实现利益最大化。
并不是所有的勘探项目都能发现可采煤炭储量。
而且，储量的证明确认、可行性的决定、煤矿规划和批准的过程可能会花上5年时间。
该过程涉及很大风险以及很长的准备时间，因此不应采取政策阻碍勘探的进行。
如能赶在需求之前通过勘探发现具有商业可行性的煤矿，将能够促进煤炭的即时生产，从而满足市场需求，并确保在需要时具备可随时进行开发的新储量。
国土资源部发出的勘探活动暂停令应该被取消，因为市场价格能够为行业提供更好的指导，能够更好地决定应该在什么时间增加勘探活动，在什么时间减少勘探活动。
勘探时间应该是由采矿权的所有人根据业务情况来考虑，而政府干预是不必要的。
政府已经引入了具体的资源回采标准，包括具体的最小煤层厚度和回采率，其目的是改善资源回采效率。
这些因素使得该行业无法通过市场机制来实现经济效率。
在其它主要煤炭开采国家，并没有具体规定资源回采标准。
在中国执行这些标准，可能导致煤矿主使矿工处于危险的环境中，或鼓励开采污染严重的污煤。
资源回采因素的限制性规定应该取消，只要市场价格并非扭曲的，而且市场承担了煤炭生产的全部成本（财务、健康、安全和环境），市场自身将能够从社会角度优化回采率。
在一个自由的市场上，煤矿将主动优化对煤炭资源的开采。
在自由市场中，可根据储量情况预先支付采矿权使用费，但不需要具体规定回采率和开采的最小煤层厚度。
因此，根据资源价值而采取的使用费预付方案应被引入并推广到中国全部的煤田。
预付的采矿权使用费能够将那些资本不足的煤炭生产企业拒之门外，并且能够鼓励煤矿尽量提高回采率，因为提高回采率是符合成本效益最优化的做法。
相对于其他矿业国家而言，中国的预先支付使用费较低。
可以考虑征收与产品价值相关的额外附加的使用费。
这样可以保证煤炭所有者（政府）能够补偿资源的真正价值。
政府已经把中国西部的煤炭资源作为“战略储量”，以便在国际能源供应市场突然出现低迷时可以确保能源安全。
因为高经济成本，不应制定政策鼓励煤炭液化设备的安装，也不应在政策上鼓励这些偏远地区对宝贵的煤炭资源进行低效率使用。
目前对于煤炭资源的评估是基于根据传统开采方法而进行的开采。
应调查研究过深或者传统开采过于困难的煤层所要求的替代性开采方法的经济和财务可行性，以便延长中国煤炭资源的开采年限。
在欧洲，作为发电能源的一种来源，深层煤炭地下气化技术在替代性燃料来源中是具有竞争力的。
在第一阶段，可以与世界银行等国际机构开展合作，从而审查目前煤炭地下气化技术的情况，并决定未来发展战略。
在进行技术评估的同时，应该开展地质评估，从而发现可以采用煤炭地下气化技术的新的潜在煤炭资源。
这些评估将作为现有国家政府政策的补充，在低质量和难于开采的煤层中开展煤炭地下气化应用的示范项目。
14 3煤炭供应基础设施 3煤炭供应基础设施 中国煤炭资源的分布广泛，但不平衡，总含煤地区面积达600,000km2。
煤炭资源主要分布在北部和西部地区，南部和东部资源较少。
而且，煤炭资源的地区分配往往与经济活动的分布情况相反。
煤炭资源所在地和煤炭需求中心的不匹配见表3.1。
中国大约80%的GDP都产生在东部地区，而东 部仅占煤炭资源的38%。
因为主要的煤炭生产地区与主要煤炭市场相距很远，远距离运输基础设施的能力对于煤炭供应链是非常关键的。
因此，是否能够满足煤炭市场需求，不仅仅取决于煤炭资源和煤矿生产能力，也取决于连接生产者与使用者的供应链基础设施。
表3.12004年地区煤炭生产和消费（单位：Mt） 地区北京天津河北山西内蒙古辽宁吉林黑龙江上海江苏浙江安徽福建江西山东河南湖北湖南广东广西海南重庆四川贵州云南陕西甘肃青海宁夏新疆来源：煤炭信息研究院 煤炭消费25.230.1146.4192.397.6102.449.063.044.1113.871.7867.132.633.8156.6128.069.051.875.428.94.124.970.268.548.842.529.85.823.731.1 煤炭生产7.5075.8565.1236.763.826.697.4025.90.478.415.320.5130.4149.610.549.13.06.2033.180.9106.264.8158.135.95.626.539.4 净投入（+）净产出（-）17.730.170.6-372.8-139.138.622.4-34.444.187.971.3-11.317.313.326.3-21.558.52.772.322.74.1-8.2-10.7-37.6-16.0-115.6-6.080.2-2.9-8.3 15 建设可持续发展的中国煤炭工业——安全、经济和环保 国内煤炭价格的提高，持续的需求增长，以及国内交通基础设施的限制都为进口创造了有利条件。
而进口依赖于国内和国际两方面的煤炭运输能力。
根据国家发改委发布的《2008年煤炭需求和供应前景》，在2008年，至少有250Mt的煤炭生产能力将投入运转，但焦煤产能的年度增长将从2007年的22Mt下降到2008年的18Mt，主要是因为山西很多低效高污染小煤矿被关闭。
发电能力将新增加63GW，其中有1/4都是中国东南地区的热煤发电，远离煤炭生产的中心地区。
国内铁路交通能力的局限将限制国内供应，需求可以通过进口来获得平衡。
政府预计煤炭价格将提升，但如果政府认为价格增长过度，政府会采取干预措施。
但问题在于，这样一个结构将限制通过铁路和水运进行煤炭运输的投资，并且使得国内和海外供应商的谈判和长期供应合同的执行变得更加复杂化。
3.1现状 中国目前向其工业、商业和家庭消费者供应煤炭的能力很大程度上取决于国内煤炭生产、进口、国内铁路、公路和水路运输网络。
国内煤炭生产和供应的灵活性依赖于储煤堆的数量，煤矿剩余产能的潜力，新产能增加的速度，进口，大宗煤炭运输基础设施。
储煤堆可以缓冲小规模需求增加的压力，但可持续性的供应增加主要依赖于新增加的煤矿产能。
而在煤矿和港口出现的大储煤堆往往是交通基础设施问题的体现。
国际煤炭交易 与国内交易相比，国际煤炭交易规模很小，而且受到政府临时政策调 整的影响。
举例来说，为了应对2003年可能的国内供应过剩情况，中国扩大了其煤炭出口能力，但供应过剩很快就被国内能源需求的增长所吸收。
从此以后，中国的煤炭出口年年下降，但这一下降并非自由贸易的结果。
政府一直通过调整出口配额、出口税率和税收减免等措施加强其对煤炭进出口的控制，其目标是抑制出口，鼓励进口。
到2002年，出口量不超过93Mt，进口不超过10Mt。
进口数量在2007年达到最高值（表3.2），并且很可能会在以后的年度中继续增长下去。
2007年中国煤炭的进口量占产量的2%。
表3.2中国的国际煤炭交易（1992-2007） 年度 1992199319941995199619971998199920002001200220032004200520062007 出口（Mt）19.719.824.228.636.530.732.337.455.190.183.993.086.771.763.353.2 进口（Mt） 1.21.41.21.63.22.01.61.72.22.711.310.818.626.138.351.0 净出口（Mt） 18.418.423.027.033.328.730.735.852.987.572.682.368.145.725.02.2 来源：煤炭信息研究院 直到最近，中国的能源煤供应主 要来自于其自身的煤矿。
但在2007年，进口增加了34%，而净出口降低到了2.20Mt（新华社，2008年1月19日）。
中国很可能在2008年第一次成为一个煤炭净进口国。
在对焦煤征收5%的出口税以后，热煤10%的出口税进一步压制了出口。
而且，并不是全部的煤 16 3煤炭供应基础设施 矿都能够自由出口煤炭。
目前，只有四家大型煤矿拥有煤炭出口许可证
2。
大部分进口煤炭将通过南部省份广东和福建进入中国。
沿海地区煤炭供应的短缺将继续通过进口来填补，但却受制于仍然不可预知的港口和运输能力的局限。
但是，铁路交通的饱和将阻碍进口煤炭的内部运输，正如运输对国产煤炭供应的限制一样。
中国和越南之间有协议规定，从2007年5月起，在10年之间内，从中国向越南每年出口平均10×108kW·h的电力，这也相当于是变相的煤炭资源出口，但却不用受到类似的限制。
港口能力 港口是中国国内交通基础设施的重要组成部分，同时也为国际煤炭交易提供了通路。
2007年，中国主要港口的煤炭装货量为463Mt（表3.3）。
其中包括411Mt的国内沿海交易量和52Mt的煤炭出口交易量。
政府正在计划通过增加港口能力来增加煤炭海运。
到2007年底，中国具有14多个亿吨级港口，1403个100Mt以上的深水装箱泊位，其年装卸能力为3400Mt。
国内煤炭运输是通过秦皇岛、唐山、天津、黄骅、青岛、日照和连云港的装载港口从北部地区运往南部地区。
截止2007年，共有7个北部运煤港口，包括42个装载泊位和495Mt的总装载能力。
在中国东部地区和中国南方沿海地区共有122个煤炭卸载泊位，其中75个为深水泊位，其总卸载能力为270Mt。
秦皇岛是最为重要的煤炭港口，在2006年经手了45.78%以上的煤炭 贸易量，其次是黄骅港，比例为19.76%。
秦皇岛港口仍然以每年65Mt的速度在进行扩张。
根据政府规划，到2010年，北部沿海地区的煤炭专用泊位的数量将增加到56个，从而提供520Mt的总能力。
港口扩张的资金来自于国有企业，但外商直接投资要进入该领域并没有阻碍。
随着港口能力的扩张，相应的铁路运输能力也必须相应提高。
煤炭运输应该被视为一个综合系统。
2006年，通过7个北部港口的铁路总运能比这些港口的货物量高出47Mt。
但是，随着进口继续增加，在岸运输能力总有一天会成为限制因素。
中远集团（COSCO）是中国最大的海运公司。
根据该集团的预测，在未来五年中，集团将出资490亿美元用于港口建设。
这包括江苏南通港口、天津港、秦皇岛港和河北省新建的曹妃甸港。
预计曹妃甸港最初将具备50Mt的年度煤炭装载能力，并最终达到200Mt。
目前，几乎没有港口可以容纳大型的海岬型干散装轮（约165500dwt），而这种散装轮是目前最具成本效益的海运工具。
目前，港口扩张的主要推动力是沿海交易。
如果煤炭进口需求提升，为了实现运输成本的最小化，中国将需要具备容纳更大船只的港口能力。
到2010年，主要沿海港口的最大煤炭装卸能力将接近900Mt。
进口量在沿海交易中的实际吞吐量和比例将取决于国内煤炭生产、国内运输限制、运输成本、港口建设项目、散装轮的承载以及国际煤炭价格。
2中国中煤能源集团公司、神华集团公司、山西煤炭进出口集团公司和中国五金矿产进出口公司 17 建设可持续发展的中国煤炭工业——安全、经济和环保 表3.3中国主要港口装载的煤炭数量（单位：Mt） 港口秦皇岛 京唐天津黄骅青岛日照连云港其它共计 2001100.07 9.6452.590.1815.5822.8615.695.45222.1 200297.9211.4756.376.5316.8722.7415.2616.88244.0 2003109.5912.9255.7431.5612.1822.6013.6918.79277.1 2004130.8114.2162.9145.319.0519.7511.5844.03337.7 2005144.7413.6068.9466.89 7.9619.5211.4837.87371.0 2006186.0014.3748.0080.